Мировые тенденции пространственного развития свидетельствуют об усилении роли крупных городских агломераций как точек сосредоточения трудовых и социальных ресурсов, технологий и деловой активности. Россия в этом плане не исключение. О том, как развиваются агломерации в стране, о методах их управления, а также о законодательном регулировании шла речь на круглом столе, организованном Комитетом Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
По прогнозам ООН, доля городского населения с 55% в текущем году увеличится до 63% к 2030 году. Это увеличение будет обеспечено по большей части за счет крупных городов с численностью населения 500 тысяч человек и более. В таких странах, как США, Канада, Бразилия, уровень урбанизации достигает 80%, а, например, в Бельгии и Японии — 90%. Что касается Российской Федерации, то с 2010 года численность населения в городских агломерациях увеличилась почти на пять миллионов человек.
При доле населения 55% города генерируют более 80% мирового ВВП. При этом на 600 городов приходится более 50% вклада в мировой ВВП. Крупнейшие агломерации России с 2010 по 2015 год обеспечили 68% прироста ВВП.
Как отметил председатель Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко, эти цифры говорят о том, что процесс агломерирования в России пора упорядочивать. Это подтверждает и доклад Института экономики города, посвященный вопросам развития городских агломераций. В нем говорится, что сегодня в России сложилась противоречивая ситуация. С одной стороны, у нас до последнего времени не было единого понимания, что такое агломерация, до сих пор отсутствует общепринятая методика выделения границ агломераций и оценки их развитости, дискуссионным остается вопрос и об общем числе агломераций в стране. С другой стороны, многие субъекты РФ активно проводят собственную агломерационную политику и в осмыслении феномена агломераций и формировании механизмов управления их развитием продвинулись дальше федерального уровня. В ряде субъектов РФ (например, в Белгородской, Томской, Челябинской областях) приняты региональные законы об агломерациях, разработаны и утверждены схемы территориального планирования и концепции развития агломераций, заключены межмуниципальные соглашения о взаимодействии по развитию агломераций.
Отсутствие единой методической базы и пробелы в правовом регулировании межмуниципального взаимодействия приводят к многочисленным искажениям общей картины. Например, нередко высказывается мнение о том, что агломерации нужно формировать искусственно в тех или иных целях. Зачастую взаимодействие муниципальных образований в рамках агломераций пытаются подменить прямым государственным управлением. А. С. Пузанов, генеральный директор Института экономики города, подчеркнул, что агломерации развиваются самостоятельно, без какого-то вмешательства со стороны государства. Искусственно сформировать агломерацию невозможно. Государству необходимо лишь создать юридические конструкции и механизмы, которые позволят упорядочить процесс с тем, чтобы он проходил с наименьшими потрясениями, но с наибольшими экономическими эффектами.
Характеристики агломераций
В современной экономической географии сложилось немало подходов к определению явления и термина агломерации. Общим для всех подходов является то, что агломерация представляется как некая общность территорий с явно выраженным ядром или несколькими ядрами (конурбации[1]), а также некой прилегающей территорией (корона — города и поселения-спутники). Объединяют эту территорию активные экономические, трудовые и социальные связи, транспортная инфраструктура, трудовая, социально-бытовая, рекреационная миграции. И, разумеется, все это дает некий синергетический эффект.
В Российской Федерации, по данным на 2014 год, было 124 сформировавшиеся и формирующиеся агломерации. Все они, конечно, отличаются по численности. В Стратегии пространственного развития до 2025 года, которая утверждена 13 февраля текущего года, используются термины: «крупнейшая городская агломерация» и «крупная городская агломерация». К крупнейшим относятся агломерации с численностью более миллиона человек, к крупным — от 500 тысяч до миллиона. Кроме 17 крупнейших и 28 крупных агломераций у нас насчитывается 45 агломераций с численностью населения от 250 тысяч до 500 тысяч человек и 34 агломерации с численностью от 100 тысяч до 250 тысяч.
По мнению Диденко, чтобы дать понятию «агломерация» более точное определение, нужно зафиксировать некие общие характеристики. Например, для крупнейших и крупных агломераций важны примыкание территорий ядра и территорий короны (между ними не может быть каких-то серьезных пространственных разрывов) и высокая степень инфраструктурной интеграции. Иными словами, территория ядра и территория короны должны функционировать как единый хозяйственный комплекс.
Следующая характеристика — площадь застроенных урбанизированных территорий должна быть больше площади сельскохозяйственных земель или лесов. Должна быть развита транспортная коммуникация между ядром агломерации и ее короной, чтобы жители могли быстро добираться из периферии в центр агломерации. Еще одна характеристика — это интенсивность трудовой, социально-бытовой, культурной миграций. По оценке депутата, не менее 10–15% трудоспособного населения короны должны ежедневно перемещаться в центр агломерации.
«Этот перечень критериев позволяет нам определить агломерацию как единую хозяйственную единицу, обладающую системными признаками, которые возникают лишь при наличии устойчивых связей, — полагает Диденко. — Таким образом, агломерация характеризуется, с одной стороны, наличием отдельных населенных пунктов, с другой — их тесной взаимосвязью. Сочетание обоих факторов порождает особое качество данной совокупности населенных пунктов — системность (эмерджентность), при которой не происходит ни полного их слияния до утраты собственной идентичности, ни размежевания до утраты взаимосвязи и взаимовлияния».
Вопрос выделения критериев врио директора Департамента территориального развития Минэкономразвития России А. А. Елин назвал ключевым и спорным. Он считает, что предложенные Диденко характеристики требуют дополнительной проработки. Так, по его мнению, один из важнейших и сложнейших критериев выделения городской агломерации — определение ее границ. «В стратегии пространственного развития в вопросе определения границ мы руководствовались транспортной доступностью: 60–90 минут езды до центра (ядра) агломерации, — пояснил Елен. — С развитием, ускорением транспорта, с реализацией крупных инфраструктурных проектов в этой сфере радиус агломерации может расширяться».
Сбалансированная модель управления
В мировой практике существуют три основные модели управления процессами агломерирования. Первая — это унифицированная модель, когда на территории нескольких муниципальных образований (ядра и короны) формируется новое публично-правовое образование, которое берет на себя все функции по управлению и дальнейшему развитию агломерации. Вторая модель — дифференцированная, межмуниципальная, при которой координация деятельности происходит на основе соглашений и горизонтальных связей. Третья — когда вопросы местного значения и вопросы координации муниципалитетов в рамках агломерации переносят на региональный, а бывает, и на государственный уровни. Эта модель функционирует, например, в Китае.
Все модели имеют свои особенности и риски, которые необходимо учитывать при выборе между ними. Их применимость и эффективность зависят от многих факторов — размера (площади) агломерации, удаленности населенных пунктов друг от друга, характера и интенсивности связей между ними, поли- или моноцентричности, уровня социально-экономического развития каждого населенного пункта и т. п.
По мнению Диденко, эффективной можно считать ту модель, которая позволит найти баланс между унифицированным и дифференцированным подходами, поскольку первый при всей простоте и очевидности управления несет в себе риск подавления развития отдельных территорий, бюрократизации процесса. Исключительно дифференцированный подход опасен рассогласованностью в экономическом развитии, когда одни территории уходят далеко вперед, другие развиваются медленнее или вообще деградируют.
В российских реалиях, по мнению депутата, стоит рассматривать совокупность этих двух подходов, когда ядро агломерации — это единое публично-правовое образование с двухуровневой системой местного управления. В нашей реальности и по нашему законодательству это города с внутригородским делением. А отношения с короной строятся на принципах межмуниципального сотрудничества, что требует новых правовых конструкций. Впервые эта модель была опробована в Челябинске. Там создано семь внутригородских территорий. Через год этот опыт был применен в Самаре, где образовали девять внутригородских территорий, позднее — в Махачкале. «На примере Челябинска, довольно крупного и современного города, можно увидеть всю управленческую вертикаль очень сложного образования. Она сочетает в себе и элементы государственного управления, и многоуровневую систему местного самоуправления, и административное деление с учетом публично-правовых образований на этой территории, и довольно успешный опыт формирования единой городской инфраструктуры, — отметил Диденко. — Мы будем предлагать опыт городских округов с внутригородским делением в качестве основной модели для управления ядром агломераций с численностью населения более 500 тысяч человек».
«Действительно, города с внутригородским делением — интересная модель, — считает А. Н. Максимов, председатель комиссии Общественной палаты РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению. — Но я обращаю внимание на то, что по этому пути пошло всего три города, в которых внутригородские районы достаточно автономны. Все остальные центры субъектов РФ не смогли использовать эту модель. Почему? Внутригородской район сегодня — это не то, что было в советские времена, когда у каждого района был свой главный клуб, кинотеатр, стадион, ЖЭК. Когда именно районное звено играло одну из ключевых ролей в управлении территорией и для этого у него было достаточно разных ресурсов. Сегодня таких ресурсов нет, и они не предвидятся». Максимов считает, что наличие нескольких разнотипных моделей управления обеспечит больший успех, нежели попытка установить единый стандарт для всех городов страны.
По мнению В. А. Саратова, начальника отдела муниципальных образований Департамента межбюджетных отношений Минфина России, также целесообразно обратить внимание на возможность построения всей агломерации как городского округа с внутригородским делением. В этом случае муниципальные образования, входящие в агломерацию, могли бы быть внутригородскими районами. Это, по мнению чиновника, позволило бы более эффективно решать вопросы местного самоуправления, в первую очередь в сфере градостроительства и территориального планирования, разрешать инфраструктурные проблемы.
Иную точку зрения на методы управления озвучил генеральный директор Агентства по социально-экономическому развитию агломераций Ю. Г. Кузнецов. Он считает, что целесообразно говорить не о закреплении функций по управлению агломерацией за уже существующими структурами, а о формировании собственной управляющей компании, собственного органа управления агломерацией, который может быть организован в формате ассоциации муниципальных образований. На сегодняшний день успешно функционирует ассоциация «Барнаульская агломерация интеграционного развития территорий» (Алтайский край), ассоциация «Горный Урал» (Челябинская область).
О. В. ИЗУТОВА
[1] Городская агломерация полицентрического типа, имеющая в качестве ядер несколько более или менее одинаковых по размеру и значимости городов или городских территорий при отсутствии явно доминирующего центра (например, скопления городов в Рурском бассейне Германии).
