Версия для печати 1130 Материалы по теме
Логика и перспективы бюджетных реформ в России

Мы поговорили с заместителем министра финансов Российской Федерации Алексеем Михайловичем ЛАВРОВЫМ о результатах реформ бюджетной системы, которые продолжаются последние 20 лет. Спросили его о перспективах бюджетного федерализма, бюджетировании, ориентированном на результат, бюджетной децентрализации и многом другом.

— Алексей Михайлович, в издательском доме Высшей школы экономики вышла ваша книга «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”». Как бы вы вкратце ответили на вопрос о содержании издания?

— В своей книге я представляю одну из возможных версий взгляда изнутри на двадцатилетний период бюджетных реформ. Он начался с принятием в 1998 году Бюджетного кодекса и первой среднесрочной программы бюджетных реформ («Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999–2011 годах»). Хочу отметить, что в 2019 году в Госдуму должна быть внесена новая редакция Бюджетного кодекса. Ее принятие закрепит кодификацию бюджетного законодательства и уже проведенные реформы.

Развитие бюджетной системы, безусловно, будет продолжаться. Однако, как представляется, центр тяжести бюджетных реформ будет смещаться от законодательных новаций к улучшению и развитию в основном уже сложившихся практик, освоению имеющихся механизмов и инструментов, оптимизации и цифровизации бизнес-процессов, формированию новой бюджетной (или даже шире — управленческой) культуры при значительно более стабильной нормативно-правовой базе. Книга посвящена и самому процессу двадцатилетних реформ, и перспективным будущим решениям.

06_1.png

О бюджетном федерализме

— Обсуждая бюджетные реформы, невозможно обойти вопрос прав и обязанностей Федерации и регионов. Некоторые эксперты считают, что в России в настоящее время нет и не может быть бюджетного, да и вообще никакого, федерализма. Они утверждают, что Россия всегда фактически была унитарным государством. Каково ваше мнение?

Развитие бюджетной системы будет обсуждаться на Московском финансовом форуме

Перейти на сайт мероприятия

— Давайте оставим в стороне историко-политические дебаты и посмотрим на международный опыт. Изучение зарубежной практики позволяет утверждать, что по своим принципам, в том числе закрепленным в законодательстве, механизмам регулирования и инструментам бюджетная система России практически не отличается от систем федеративных и децентрализованных унитарных (с бюджетной точки зрения между ними нет существенных различий) государств с развитой или переходной экономикой.

Более того, в силу относительной молодости по своей правовой конструкции российская система является более прозрачной и понятной по сравнению с бюджетными системами развитых стран. Последние успели обрасти исторически сложившимися и, как правило, труднообъяснимыми особенностями. Другое дело, что теоретически и законодательно вполне логичная российская модель бюджетного федерализма в своем нынешнем виде на практике буквально переполнена «мягкими» бюджетными ограничениями для субъектов Федерации и муниципальных образований.

— Что можно сказать об устранении этих ограничений и шагах, направленных на то, чтобы не допустить новых?

— Именно от устранения этих ограничений зависят перспективы российского бюджетного федерализма. Утвержденная Правительством России в 2019 году Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах предусматривает ряд важных действий в этом направлении. Прежде всего планируется продолжить работу по инвентаризации полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований и оптимизации разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями.

Концепция-2024 обоснованно указывает на сохраняющееся и даже растущее, несмотря на требования законодательства, вмешательство федерального регулирования в полномочия региональных и местных органов власти. Так, в ней указано, что 77 процентов собственных полномочий субъектов Федерации в той или иной степени дополнительно регулируются федеральными нормативными правовыми актами. В то же время Концепция-2024 не содержит конкретных мер для решения этой давно назревшей проблемы, а для того, чтобы добиться этого, нужно уточнить постановку задачи. В своей книге я подробнее останавливаюсь на этой проблеме и на способах решения.

О российской системе БОР

— Одно из важнейших направлений реформ — переход от управления затратами к управлению результатами. Россия перешла с традиционной модели бюджетирования на бюджетирование, ориентированное на результат, на 15–20 лет позже большинства развитых стран. Что сейчас можно сказать о российской системе БОР?

— Несмотря на поздний переход, Россия вошла в число стран, соответствующих общепризнанным стандартам лучшей практики бюджетирования. Так, по оценке ОЭСР, уже в 2012–2013 годах Российская Федерация опережала 25 из 27 стран — членов ОЭСР, участвовавших в исследовании, по индексу среднесрочного планирования. Россия также превосходила 27 из 31 страны — члена ОЭСР по индексу БОР.

При этом в России единая модель СБОР (среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат) применяется как для федерального, так и для региональных и местных бюджетов. В большинстве развитых стран такого рода реформы, судя по доступной информации, в основном проводились только на национальном уровне. Позиции российской модели СБОР еще больше усиливает повсеместный переход начиная с 2014–2015 годов к формированию бюджетов в структуре государственных (муниципальных) программ, а также начавшееся с 2019 года внедрение в рамках национальных проектов проектных методов управления госпрограммами.

— Тем не менее система СБОР вплоть до последнего времени периодически становилась объектом критики. Как вы к этому относитесь?

— Критика возникает довольно часто, и она во многих случаях обоснованная. Такая ситуация является вполне естественной, поскольку речь идет о трудно измеримой оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти. Последние должны находиться под постоянным внешним давлением (со стороны парламентов, контрольно-счетных органов, экспертов, общественного мнения).

При этом собственно бюджетные инструменты и механизмы встроены в общую систему государственного управления, к которой, как правило, и относится значительная (или даже основная) часть критики. Критика же самих бюджетных инструментов способствует их поступательному развитию.

О реформе бюджетных услуг

— Значительная часть вашей книги посвящена реформе бюджетных услуг. На эту тему продолжаются дискуссии, некоторые выступают против этой реформы как таковой. Как вы относитесь к этим дискуссиям?

— В ходе политических или даже экспертных обсуждений рано или поздно «прорываются» два тезиса. Первый: вы что же, предлагаете, чтобы бюджетные средства перетекали от государственных (муниципальных) учреждений к частникам? А как же наши бюджетники? Второй: частники заинтересованы только в зарабатывании денег, поэтому, как только будут вытеснены государственные (муниципальные) учреждения, частники тут же задерут цены или, если бюджет не согласится платить, уйдут. Такие аргументы носят сугубо политический характер, и в принципе продолжение их логики приводит к обоснованию необходимости сохранения (восстановления) полностью государственной экономики.

Реальная проблема состоит именно в том, чтобы плавно, без каких-либо социальных рисков осуществить переход от нынешней, в основном административной, к преимущественно (но далеко не полностью) рыночной или конкурентной системе оказания услуг. Такой переход должен быть достаточно длительным, с сохранением значительного объема гарантированного для государственных
(муниципальных) учреждений объема услуг. А также с постепенным увеличением доли конкурентного распределения бюджетных средств и возможностью для государственных (муниципальных) учреждений конкурировать за них друг с другом и с другими поставщиками, прозрачными механизмами перераспределения трудовых и материальных ресурсов в пользу более успешных поставщиков (в том числе государственных или муниципальных учреждений).

Собственно, это и предлагается рассматриваемым Государственной думой проектом федерального закона «О государственном и муниципальном социальном заказе». В ближайшие 5–10 лет должны быть отлажены его инструменты с появлением в отдельных (видимо, немногочисленных) субъектах РФ практик конкурентного распределения государственного (муниципального) социального заказа, в том числе в основном (или только) между бюджетными и автономными учреждениями.

Об «оптимальной бюджетной децентрализации»

— В своей книге вы пишите об «оптимальной бюджетной децентрализации». Что означает эта концепция?

— Мы видим, что в трех, казалось бы, совершенно разных сферах бюджетных реформ (межбюджетные отношения, бюджетный процесс и оказание бюджетных услуг) происходили и происходят похожие процессы.

Во-первых, это разграничение полномочий между регулятором (Российская Федерация, органы законодательной и исполнительной власти) и администраторами финансовых ресурсов: регионами, муниципалитетами, органами исполнительной власти, организациями — поставщиками бюджетных услуг.

Во-вторых, это обеспечение определенной степени финансовой автономии (самостоятельности, а значит, и ответственности) администраторов финансовых ресурсов. В-третьих, это определение правил распределения финансовых ресурсов: нормативов доходов и межбюджетных трансфертов, потолков расходов на основе концепции расходных обязательств, нормативов затрат на оказание услуг. В-четвертых, происходит поддержание конкуренции за инвестиции, доходы, бюджетные ассигнования на госпрограммы, за потребителей бюджетных услуг, «приносящих» субсидии из бюджетов.

Пятый процесс — это переход от мягких к жестким бюджетным ограничениям. Под мягкими мы понимаем возможность и заинтересованность регулятора изымать ресурсы администраторов с неформальным оказанием финансовой поддержки. А под жесткими — защиту администраторов от таких действий регуляторов с полной их ответственностью за свое финансовое состояние. Последнее — это поддержание определенного уровня качества финансового менеджмента, включая стимулы и возможности для его повышения.

Все это позволяет говорить о том, что в названных сферах происходила не просто «бюджетная децентрализация», а именно «оптимальная бюджетная децентрализация». Она отличается от первой установлением стабильного, закрепленного правовыми актами и не являющегося предметом переговоров баланса между полномочиями регулятора и администраторов, конкурентной средой и жесткими бюджетными ограничениями для администраторов финансовых ресурсов (таблица).

Разумеется, это не более чем логическая модель, имеющая, как и любая другая, ряд допущений, оговорок и исключений из общих правил. Тем не менее ее можно использовать для достижения практических целей.

— Что это за цели?

— Во-первых, для уравновешивания альтернативной бюджетной децентрализации модели бюджетной централизации. При сохранении прежних или возникновении новых проблем обычно предлагается применить именно вторую, более простую и обещающую быстрые результаты модель. Звучат призывы навести порядок, ввести или ужесточить единые требования, установить централизованный контроль, повысить наказания и так далее.

Иногда такой подход оправдан. Но даже в этих случаях его нельзя применять автоматически, без сопоставления с альтернативным вариантом в логике «оптимальной бюджетной децентрализации». Можно верить в эффективность централизации или децентрализации, но нельзя всегда и во всем, без обсуждения эффективности, полагаться только на одну из них.

Вторая цель — планирование или оценка бюджетных реформ в сферах, о которых я говорил выше. Большинство недостатков или ограничений нынешней системы межбюджетных отношений, бюджетного процесса или оказания бюджетных услуг прямо или косвенно обусловлено неполной реализацией модели «оптимальной бюджетной децентрализации». В том числе это несоблюдение жестких бюджетных ограничений для администраторов финансовых ресурсов. Комплексные реформы или точечные меры должны проверяться с точки зрения их соответствия этой модели и требованиям.

— Вы говорили об «оптимальной бюджетной децентрализации» в межбюджетных отношениях, бюджетном процессе и оказании бюджетных услуг. Применима ли эта логика к другим сферам?

— Действительно, модель может быть использована для планирования или оценки других бюджетных реформ. Похоже, что логика этой модели применима, например, к обеспечению устойчивости бюджета, социальной поддержке населения, бюджетной поддержке отраслей экономики, государственным (муниципальным) закупкам.

— Каково ваше отношение к централизации и децентрализации как таковым? Упрощая вопрос — что эффективнее?

— Хочу начать с того, что в большинстве управленческих систем, по-видимому, имеет место естественная тенденция к избыточной централизации, однако полностью централизованных управленческих систем не существует. Бывают системы с оптимальной и неоптимальной, даже вредной децентрализацией принятия и реализации управленческих решений. При этом основное отличие между ними вовсе не в том, какой объем полномочий находится у условного центра, а какой — у его агентов.

Конечно, крайние значения, например концентрация более 80 процентов полномочий у центра или у агентов, повышают вероятность возникновения неоптимальной, недостаточной или избыточной децентрализации. Однако любые промежуточные значения могут означать как оптимальную, так и неоптимальную децентрализацию. Для понимания ситуации нужен специальный анализ.

Качество децентрализации любой системы управления определяется прозрачностью и стабильностью разграничения полномочий, конкурентной средой и жесткостью финансовых ограничений. Именно на это прежде всего нужно ориентировать реформы, направленные на повышение эффективности систем управления. И лишь затем есть смысл рассматривать варианты перераспределения полномочий между условными уровнями управления. Перераспределение само по себе и в отрыве от качества децентрализации не только не повысит эффективность управления, но и с высокой вероятностью приведет к его снижению, уходу в тень существующих и возникновению новых проблем и ограничений.

Подготовил К. В. ОВЧАРУК

Рисунок 1. Разграничение расходных полномочий и расходных обязательств (РО) публично-правовых образований

07.png

 

Источник: книга А. М. Лаврова «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”».

Основной принцип новой системы межбюджетных отношений — четкое разграничение расходных полномочий публично-правовых образований, обеспечивающее самостоятельность бюджетов и не допускающее возникновения необеспеченных федеральных мандатов.

В данной схеме под расходными полномочиями понимаются полномочия публично-правовых образований, влекущие возникновение расходных обязательств — сначала по их введению (определение публично-правового образования, которое отвечает за их регулирование), затем по установлению (определение объема расходных обязательств и адресата получения соответствующих средств из бюджета), финансовому обеспечению (определение источников для их исполнения) и по собственно исполнению расходных обязательств.

Рисунок 2. Оценка результативности бюджетных расходов

08.png

Источник: книга А. М. Лаврова «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”».

Если несколько упростить, общепризнанная в настоящее время базовая концепция БОР заключается в осознании необходимости и умении оценивать различные аспекты результативности бюджетных расходов. В данной концепции рассматриваются соотношения между используемыми ресурсами (помещения, персонал и т. д.) (inputs), затратами на их приобретение (expenses), непосредственными результатами (outputs), за которые должен отвечать соответствующий администратор расходов, и конечными результатами (outcomes) — целевым изменением состояния (тенденций), зависящим как от непосредственных результатов, так и от внешних для них условий (рисков).

Рисунок 3. Развитие форм оказания государственных и муниципальных услуг

09.png

Источник: книга А. М. Лаврова «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”».

Законопроект «О государственном и муниципальном социальном заказе» представляет собой логичный переход к многообразию форм оказания государственных и муниципальных услуг и представляет собой третий этап их развития. К первому этапу относится период до принятия закона № 83-ФЗ. Для него были характерны сметное финансирование старых бюджетных учреждений, отсутствие четкой увязки финансового обеспечения с количеством и качеством предоставляемых услуг.

Период после принятия 83-ФЗ — второй этап — характеризуется наличием трех форм учреждений и увязки финансового обеспечения субсидии на госзадание с его объемами на нормативной основе. Третий этап означает расширение как форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, так и спектра учреждений и организаций, их предоставляющих, развитие конкуренции между ними.

Таблица. Базовая матрица «оптимальной бюджетной децентрализации»

 

Межбюджетные отношения

Бюджетный процесс

Бюджетные услуги

«Регулятор» («центр»)

 

Российская Федерация

 

Законодательные и высшие органы исполнительной власти

Органы исполнительной власти

«Администраторы» финансовых ресурсов

Субъекты РФ, муниципальные образования

Органы исполнительной власти

Организации, оказывающие бюджетные услуги

Исходное состояние

(Как правило) «мягкие» бюджетные ограничения для «администраторов» финансовых ресурсов

Обеспечение автономии «администраторов»

Законы о разграничении полномочий

Бюджетное законодательство

Организационно-правовые формы, стандарты услуг

Распределение ресурсов

 

Нормативы доходов, межбюджетные трансферты

Среднесрочные «потолки» расходов, расходные обязательства

Нормативы затрат

Конкурентная среда

 

Инвестиции, увеличение доходов, гранты

Программный бюджет

«Деньги за потребителем»

Цель

 

(В основном) «жесткие» бюджетные ограничения, в том числе оценка качества финансового менеджмента

 

Источник: книга А. М. Лаврова «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”».


В. В. КЛИМАНОВ, заведующий кафедрой государственного регулирования экономики РАНХиГС, директор Института реформирования общественных финансов, член Общественного совета при Минфине России, доктор экономических наук

11.png

В издательстве Высшей школы экономики вышла книга «Логика и перспективы бюджетных реформ в России. В поисках “оптимальной децентрализации”», написанная инициатором и непосредственным участником многих из этих реформ — А. М. Лавровым. В книгу включены статьи и документы, подготовленные им лично или в соавторстве в течение двух последних десятилетий. Тексты дают ответы на многие вопросы: как и зачем осуществлялись бюджетные преобразования, что лежит в их теоретической основе, куда реформы должны были нас привести, какие риски вставали на пути реализации. Знакомясь с книгой, читатель шаг за шагом формирует все более четкую картину логики и направлений преобразований в сфере общественных финансов.

Преобразований за это время было немало. Еще в 1990-е годы начала складываться новая система предоставления межбюджетных трансфертов, их разные формы стали получать статус. Параллельно были запущены механизмы долгосрочного закрепления разделения доходов и разграничения расходных полномочий. В середине 2000-х появилась пугающая многих, но на деле очень полезная и содержательная аббревиатура БОР (или СБОР — среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат). Позже началась реформа бюджетных учреждений, которая предусматривала новые формы оказания государственных и муниципальных услуг. Был запущен процесс оценки качества финансового менеджмента в государственном секторе. Наконец, 2010-е годы ознаменовались появлением работающего механизма связки бюджетного и стратегического планирования — государственных программ.

Вклад Лаврова во все эти новации, часто невидимый внешне, был огромным. Удивительно, но даже существенно поднявшись по карьерной лестнице и отметив 60-летний юбилей, Алексей Михайлович не перестает быть истинным креатором, идеологом и реализатором бюджетных реформ. Наверное, и в будущем новые преобразования в сфере общественных финансов не обойдутся без него, а новая интересная толстая книга Лаврова об этом еще появится.

А. Н. ДОМБРОВСКИЙ, главный редактор журнала «Бюджет»

11_1.png

А. М. Лавров — один из главных участников и идеологов реформ российской бюджетной системы. Поэтому его книга не только будет интересна всем, кто посвятил свою жизнь общественным финансам, — она обязательна к прочтению. В том числе для тех, кто делает первые шаги на этом поприще.

Книга ценна не только для понимания финансовой истории России последних 20 лет, она позволяет составить цельное представление о тенденциях и направлениях реформ бюджетной системы. Это объемный труд, где много интересной информации о том, как работают общественные финансы.

Хочется напомнить, что в 1990-е годы в России не было системы межбюджетных отношений в нашем современном представлении. Как справедливо отмечается в книге, бюджеты публично-правовых образований финансировались в «ручном режиме», а объем их обязательств как минимум в 1,5 раза превышал общие доходы.

Очевидно, что такая ситуация не способствовала развитию регионов и муниципалитетов, становлению полноценного федерализма. Сегодня мы имеем функционирующую систему, гибкую к изменениям экономической ситуации и позволяющую обеспечить стабильность бюджетов всех уровней. В ее формировании есть значительный вклад Лаврова, а межбюджетным отношениям посвящена отдельная глава его сборника.

Я искренне полагаю, что для любого работника сферы общественных финансов чтение книги не только даст ценные знания, но и принесет настоящее удовольствие.

С. П. СОЛЯННИКОВА, руководитель Департамента общественных финансов Финансового университета при Правительстве РФ, доцент, кандидат экономических наук

11_2.png

Монография А. М. Лаврова дает комплексную характеристику содержания и трендов развития бюджетных реформ в России. Она показывает их причины и цели, последовательность изменений, результаты реформирования межбюджетных отношений, бюджетного процесса, бюджетного финансирования государственных (муниципальных) услуг.

В работе показано, что бюджетная децентрализация является основой для повышения бюджетной результативности как деятельности субъектов управления общественными финансами, так и использования государственных финансовых ресурсов.

К несомненным достоинствам научного издания можно отнести терминологическую четкость и определенность ключевых понятий, введенных в процессе бюджетных реформ в практику управления общественными финансами и научный оборот. Важно, что книга содержит сравнительный анализ российских и зарубежных бюджетных реформ, оценку их последствий и перспектив развития.

Еще одно достоинство книги — она описывает современные тренды бюджетных реформ. В частности, это стандартизация управления общественными финансами под влиянием глобализации, унификация подходов к управлению финансами и оценке его качества в государственном и негосударственном секторах.

Поделиться