Версия для печати 2404 Материалы по теме
Государственные программы и их место в системе госуправления

Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов, доктор экономических наук

История развития инструмента

Внедрение государственных программ как инструмента государственного управления было призвано обеспечить интеграцию стратегического и бюджетного планирования. Еще с середины 1990-х годов в России успешно действовали федеральные целевые программы. В 2004 году в рамках реформирования бюджетного процесса были сформированы новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Это подразумевало развитие «связки» государственных расходов с конкретными целями. Тогда же были уточнены основные подходы к формированию целевых программ на всех уровнях бюджетной системы, а также получила распространение практика приоритетных федеральных проектов.

Однако активная фаза развития программно-целевых методов управления и бюджетирования в России началась только в 2010-е годы. Первые формальные основания для этого появились в 2010 году. В том числе они были заложены в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 года № 1101-р) и в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации (утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588).

Перечень госпрограмм был утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р. Программы были структурированы по пяти направлениям. Впоследствии в документ неоднократно вносились изменения. Количество программ на федеральном уровне регулярно корректировали, некоторые пункты из перечня так и остались непринятыми.

Федеральные программы

Количество федеральных программ постоянно меняется и будет меняться. В связи с этим правильнее называть не точное, а примерное их количество. Сейчас их насчитывается более 40. Помимо программ, прямо отражающих государственные функции (образование, здравоохранение, транспортная система), есть государственные программы развития отдельных территорий: Дальнего Востока, Арктической зоны, Калининградской области. Среди прочих осталась непринятой программа по развитию пенсионной системы, а программа по повышению обороноспособности была утверждена только в текущем году.

В то время как доля программных расходов в федеральном бюджете до последнего времени оставалась менее 60%, на региональном уровне показатель может приближаться к 100%. Стоит напомнить, что вне программного бюджета идет финансирование деятельности Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты, Центризбиркома и прочие подобные расходы.

В 2018 году в рамках активного внедрения проектного управления часть государственных программ на федеральном уровне была переформатирована. Они были разделены на две части: проектную и процессную. Финансирование текущей деятельности относится к процессной части. Это определено специальным порядком, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 октября 2017 года № 1242. Несмотря на изменения, общая конструкция государственных программ как совокупности инструментов реализации государственной политики в определенной отрасли, сфере жизнедеятельности или отдельной территории остается.

Региональные и муниципальные программы

Регионы и муниципалитеты также разрабатывают, утверждают и реализуют свои программы. Соответственно, это государственные программы субъекта Российской Федерации и муниципальные программы.

Государственные программы субъектов РФ в их новом формате появились впервые в 2010 году в Свердловской и Астраханской областях. В 2011 году к ним присоединились 15 регионов, в 2012-м — еще около 20. В 2015 году все субъекты РФ перешли на программно-целевой метод.

Общее количество действующих государственных программ в субъектах РФ — порядка 2,1 тысячи, то есть на один регион приходится в среднем 24–25 программ. Число муниципальных программ измеряется несколькими десятками тысяч.

В некоторых регионах, как, например, в Курганской и Самарской областях, насчитывается более 40 госпрограмм. В других (например, в Республике Алтай, Амурской области, Пермском крае и Москве) цифра не превышает 15.

Стоит отметить, что формально на уровне страны продолжают действовать федеральные целевые программы. Они стали частью государственных программ Российской Федерации. На уровне регионов и муниципалитетов никаких иных форм программ уже нет.

Основные тенденции региональных программ

Большинство государственных программ субъектов Федерации направлено на решение проблем в социальной сфере, экономическое развитие и построение эффективного государственного управления. Сроки реализации большинства государственных программ составляют от шести до девяти лет, хотя бывают и другие сроки. Самые долгосрочные программы рассчитаны до 2040-х годов. При этом нередко сроки стратегий социально-экономического развития регионов и государственных программ совпадают.

Число региональных государственных программ в последнее время росло (информация по субъектам за 2018 год представлена на рисунке). Первая причина — это принятие новых госпрограмм в рамках национальных проектов. Вторая — в отдельные программы были выделены ранее «несамостоятельные» направления. Последнее решение позволяет субъекту РФ более предметно формулировать цели и задачи реализации государственных программ; это в большей степени соответствует проектному подходу в управлении на региональном уровне. Количество государственных программ и их структурирование вызвано разнообразными объективными и субъективными причинами и не имеет корреляции с эффективностью программно-целевого управления в регионе.

Рисунок. Количество государственных программ в субъектах РФ, 2018 г.

+Госпрограммы_Климанов.docx_корр.png

Несмотря на то что государственные программы являются документом стратегического планирования, то есть имеют долгосрочный характер, они, как на федеральном уровне, так и на региональном и муниципальном, периодически пересматриваются и корректируются. Только в 2018 году регионами было проведено более шести тысяч корректировок. То есть в среднем на одну программу приходится три корректировки. В Омской, Амурской, Ульяновской, Смоленской, Вологодской областях в программы вносилось в среднем по 6–7 поправок.

По-прежнему большое количество корректировок действующих государственных программ вызвано объективными причинами. Нередко федеральные министерства и ведомства требуют от региональных органов власти внесения изменений в структуру действующей государственной программы субъекта Федерации. Позднее распределение и доведение до субъектов субсидий из федерального бюджета также требует изменений в принятые государственные программы в течение финансового года. Такие корректировки пришлось делать и в текущем году. Это было связано с необходимостью отобразить в региональных проектах изменения, связанные с реализацией в субъектах РФ мероприятий в рамках нацпроектов.

Синхронизация госпрограмм разных уровней

При этом вопрос синхронизации государственных и муниципальных программ разных уровней управления остается одним из наиболее сложных. Следуя принципу самостоятельности стратегического планирования, органы власти, принимая программы, формально могут не оглядываться в своих решениях на содержание аналогичных документов вышестоящего уровня. Однако на практике чаще получается наоборот: принятые на федеральном уровне мероприятия нередко слово в слово «каскадируются» в регионы, а оттуда — в муниципальные программы.

Во многом такая практика связана с несколькими факторами. Во-первых, при осуществлении тех или иных мероприятий требуется коллективное участие органов власти разных уровней. Во-вторых, и это гораздо значимее, в программы закладываются субсидии и другие виды межбюджетных трансфертов, за счет которых финансируются их мероприятия. Поэтому во многих субъектах Федерации основная активность при разработке и реализации государственных программ направлена в первую очередь на получение финансирования в рамках планируемых мероприятий за счет федеральных трансфертов.

Госпрограммы и нацпроекты Методы и правила увязки государственных программ и национальных проектов, определенных указом Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204, остаются до конца неотработанными. В течение 2019 года продолжается синхронизация подходов к разработке и реализации национальных проектов и госпрограмм, как традиционных, так и пилотных.

Общим стало «упаковывание» отдельных федеральных проектов в государственные программы. Это вызвало, в частности, появление межпрограммных проектов. Поэтому в ближайшее время будет происходить и изменение структуры государственных программ, и уточнение их целеполагания.

Кроме того, будет происходить изменение системы мониторинга федеральных программ и координации с программами других уровней власти. Тем более что совсем недавно постановлением Правительства РФ от 17 июля 2019 года № 903 были утверждены новые Правила формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации, который впервые в новом формате появится уже в 2020 году.


Поделиться