Версия для печати 1916 Материалы по теме
Владимир Викторович КЛИМАНОВ, директор Института реформирования общественных финансов
Регион — муниципальные образования: формирование системы межбюджетных отношений

Определяя объем и направление предоставления межбюджетных трансфертов, региональные органы государственной власти стремятся, прежде всего добиться обеспечения необходимого объема и качества государственных и муниципальных услуг на территории всего субъекта Федерации. В то же время они озабочены поддержанием стимулов социально-экономического развития муниципальных образований, в том числе для повышения ответственности органов местного самоуправления за самостоятельно принимаемые решения.

Единого рецепта, каким должно быть соотношение выравнивающей и стимулирующей частей межбюджетной поддержки, не существует, в каждом регионе оно индивидуально и на протяжении времени может меняться. В этой связи органы государственной власти субъектов Федерации даже в рамках единых требований, установленных в Бюджетном кодексе, обладают широким кругом возможностей в регулировании разделения доходов между регионом и муниципалитетами, уточнении разграничения расходных полномочий (например, в части определения тех из них, которые должны делегироваться вниз, сопровождаясь предоставлением субвенций). Регион полномочен в определении общего объема трансфертов, выборе их форм, установлении иных законодательно разрешенных действий, вплоть до введения системы отрицательных трансфертов для наиболее обеспеченных муниципалитетов с целью перераспределения средств в пользу бедных территорий, а также в формировании системы финансового контроля.

Известная дилемма «дотация или субсидии» актуальна не только для федерального, но и для регионального уровня

Часто, когда в регионе различия между муниципалитетами в уровне социально-экономического развития велики, более эффективным шагом становится централизация финансовых ресурсов с последующим их перераспределением в форме межбюджетных трансфертов. Наделение муниципальных образований дополнительными доходами, поступающими в соответствии с действующим законодательством в региональные бюджеты, ограничивается наличием принципа бюджетной системы Российской Федерации — равенством бюджетных прав регионов и муниципальных образований. В случае если региональный законодатель примет решение о передаче части своих доходов напрямую муниципалитетам, субъект РФ столкнется с тем фактом, что богатые городские округа получат доходов больше, а бедные, как правило, это сельские и удаленные, муниципальные районы, — меньше.

Именно этим объясняется тот факт, что практика закрепления дополнительных нормативов налогов, поступающих в региональный бюджет, за местными бюджетами не получила широкого распространения. Тем интереснее познакомиться с лучшей практикой субъектов Федерации, передающих муниципалитетам части НДФЛ, налога на имущества организаций, НДПИ в отношении общераспространенных видов полезных ископаемых, поступлений при упрощенной системе налогообложения и др. Этот подход позволяет решать задачи не только увеличения собственных доходов муниципальных образований, но и повышения собираемости налогов и качества управления общественными финансами, воспитания ответственности за социально-экономическое развитие у органов власти, бизнеса и населения.

Важным является и процесс формирования системы межбюджетных трансфертов. Известная дилемма «дотация или субсидии» актуальна не только для федерального, но и для регионального уровня. При предоставлении муниципалитетам дотаций, среди прочих, всплывает известная тема учета расходных потребностей. А при распределении целевых субсидий и иных межбюджетных трансфертов субъекты Федерации должны принимать во внимание ограниченность возможностей нижестоящих бюджетов аккумулировать необходимый объем софинансирования, а также иные, иногда просто технические сложности в освоении муниципалитетами бюджетных средств. Вот почему и этот вопрос субъект РФ склонен решать централизованно, за счет прямых расходов из регионального бюджета. Даже крупные города из-за этого остаются обделенными финансовыми средствами для решения, казалось бы, очевидно местных полномочий.

Нельзя забывать и про реалистичность содержательных положений соглашений, заключаемых ГРБС субъекта Федерации с органами местного самоуправления при предоставлении межбюджетных трансфертов. Особое отношение должно быть и к субвенциям, причем не только их основному виду, связанному с финансовым обеспечением расходов в сфере общего и дошкольного образования.

Необходимыми условиями предоставления межбюджетных трансфертов должны быть формализация применяемых процедур расчета их объемов для каждого муниципального образования, открытость и прозрачность этого процесса, а также его стабильность. Последнее хотя и обеспечивается расширением практики трехлетнего бюджетного планирования, в силу ряда объективных причин сложно. В том числе и из-за изменчивости требований федерального законодательства. Действительно, постоянное изменение норм и правил, излишнее экспериментирование, корректировка правил игры в межбюджетных отношениях, скорее всего, вызовут только негативное отношение к ним и со стороны муниципалитетов, и со стороны граждан.

Реформа местного самоуправления продолжается, и наверняка новые, но уже отработанные на уровне Федерации механизмы межбюджетного регулирования будут использоваться как для укрепления существующих, так и для становления преобразованных муниципальных образований. Главное при этом не забывать, что любые действия в этом отношении в итоге должны быть направлены на соблюдение интересов граждан.

Поделиться