Версия для печати 1351 Материалы по теме
председатель Федерального экспертного совета по местному и общественному самоуправлению и местным сообществам при Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления (ОАТОС), эксперт в сфере конституционного и муниципального права доктор юридических наук Игорь Викторович БАБИЧЕВ.
Развивая муниципалитеты, развиваем страну

Поправки в Конституцию РФ, предусмотренные Федеральным законом от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ, ждут народного одобрения. Ряд предлагаемых изменений касается местного самоуправления. О том, как эти новации повлияют на дальнейшее развитие этой системы, рассказал председатель Федерального экспертного совета по местному и общественному самоуправлению и местным сообществам при Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления (ОАТОС), эксперт в сфере конституционного и муниципального права доктор юридических наук Игорь Викторович БАБИЧЕВ.

— Игорь Викторович, расскажите подробнее о тех поправках в Конституцию, которые затронули местное самоуправление.

— Изменения, касающиеся местного самоуправления, внесены в статьи 131, 132, 133 главы 8 Конституции РФ. Они существенны. Конституционно устанавливается, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации (пункт 3 статьи 132). Это вполне понятно, естественно и, надо сказать, не ново. Об этом есть неоднократные разъяснения Конституционного суда, где определяется, что государственная и муниципальная власти составляют единую публичную власть. Об этом и статья 3 Конституции, в которой говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно через выборы или референдум, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Стоит заметить, что в Конституции остается и статья 12, разъясняющая отношения внутри единой публичной власти: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Этому диссонирует возникшая в статье 131 Конституции норма о том, что органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

Местное самоуправление, и по теории, и по сути, это самоуправление местных сообществ, проживающих в определенном населенном пункте, большом или малом, — городе, поселке, селе. Поэтому прежняя (и еще действующая) норма статьи 131 о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, верна. Замена ее положением о том, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом, а территории определяются с учетом исторических и иных местных традиций, увы, неточна и, с моей точки зрения, юридически некорректна. Вводится сложная юридическая конструкция — «муниципальное образование», которая нуждается в разъяснении в тексте самой Конституции, чего нет. Неясно, как Конституция соотносит местное самоуправление, местные сообщества и территории их проживания. Это отдается на откуп федеральному закону, что некорректно: основы, в том числе территориальные основы, — суть местного самоуправления и должны устанавливаться Конституцией (поэтому она и есть Основной закон). Все это требует уточнения.

Чрезвычайные обстоятельства, связанные с эпидемией коронавируса, и предпринятые государством мобилизационные меры, оправданные в такой ситуации, могут породить соблазн продолжить мобилизационную политику и дальше. Такие варианты не должны реализовываться. Местное самоуправление — неразлучная сестра, необходимый двойник частной инициативы и рыночной экономики, но только в публичной сфере. Одного без другого не бывает, а если и бывает, то это уже другая история. Принцип самостоятельности местного самоуправления в рамках своей компетенции, притом что оно — часть единой публичной власти, остается в Конституции (статьи 3, 12, 130, 132, 133) и потому должен неукоснительно соблюдаться, в том числе и в федеральных законах.

— Включение местного самоуправления в единую систему публичной власти в Российской Федерации сассоциировалось с тем, что местное самоуправление лишают самостоятельности.

— Такое представление возникало. Но, как мы уже сказали, Конституция сохраняет самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий как одной из ветвей единой публичной власти. Разве что могут усложняться механизмы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти исходя из новой редакции статьи 133. В ней сказано, что при выполнении местным самоуправлением публичных функций во взаимодействии с органами государственной власти Конституция гарантирует компенсацию расходов, возникших у местного самоуправления в результате выполнения таких функций.

Об известной автономии местного самоуправления в структуре единой публичной власти говорит и Европейская хартия местного самоуправления, которая остается нормативным актом российского права. При этом по юридической силе она выше федерального закона.

— А как насчет скрытой угрозы для самостоятельности местного самоуправления, например, через изменения законодательства?

— Давайте прежде разберемся, в чем заключается автономия местного самоуправления. Она в том, что органы госвласти Федерации и ее субъектов не могут напрямую вмешиваться в нормотворческую работу на местном уровне, в процесс формирования кадрового состава, определения должностей, в выборы и так далее. Если, например, президент может назначить исполняющего обязанности губернатора, то последний не может назначить исполняющего обязанности мэра. Хотя такая практика распространяется, но сегодня она не предусмотрена федеральным законодательством. Местное самоуправление, как, собственно, и субъекты РФ, остается самостоятельным в пределах своих компетенций. Как может быть иначе? Бюджетный, налоговый процесс автономен на всех трех уровнях публичной власти. Другой вопрос, насколько конструктивно и созидательно мы сумели воспользоваться теми возможностями, что дает нам такая автономия.

Органы госвласти Федерации и ее субъектов не могут напрямую вмешиваться в нормотворческую работу на местном уровне, в процесс формирования кадрового состава, определения должностей, в выборы и так далее

Мы живем в стране с рыночной экономикой и частной инициативой, которая предполагает конкуренцию не только на частном, но и на публичном уровне. Без нее существующий строй не может гармонично развиваться. Что такое публичная конкуренция, спросите вы? На местном уровне она должна выражаться в конкуренции публичных программ развития, стратегий. Именно они и способы их реализации в конкретных муниципалитетах и должны быть предметом конкуренции должностных лиц на муниципальных выборах. При этом глава и его команда, пришедшие к власти в результате таких конкурентных выборов, должны иметь весь необходимый инструментарий — правовой, финансовый, ресурсный, кадровый — для реализации своей программы, стратегии развития территории. Это первый момент.

Второй. Конечно же, муниципалитетам надо дать необходимые финансы и, более того, возможность самим зарабатывать, расширять свою налогооблагаемую базу и доверять выборным представителям, пришедшим к власти через публично-правовую конкуренцию, распоряжаться этими финансами. На малоконкурентных и неконкурентных рынках, а у нас таковыми является подавляющее большинство муниципалитетов — почти все малые города и сельские территории, местная власть должна быть активным хозяйствующим субъектом либо через механизмы муниципально-частного партнерства, либо через другие хозяйствующие структуры, которые она должна иметь право создавать. Другого пути просто нет. Иначе мы будем плодить частных локальных монополистов.

Третья, очень важная позиция. Она обсуждается на самом высоком уровне, и по ее поводу в свое время высказывался даже Конституционный суд. А именно: местное самоуправление — это цемент для нашего весьма асимметричного федеративного государства. Большая асимметрия в части этнического состава, географических, демографических, экономических особенностей отнюдь не способствует устойчивости Федерации. И в таких условиях местное самоуправление является по-настоящему скрепом государства. Мы должны сохранять и развивать автономную, обеспеченную, компетентную и ответственную местную власть, развивать конструктивную политическую конкуренцию на местном уровне. В противном случае мы сильно рискуем регионализировать страну. А если мы еще и от местных выборов откажемся, то можем вообще получить повсеместное формирование этаких замкнутых региональных кланов. Что мы потом с ними будем делать, непонятно. Очевидно же, что современная система управления требует очень тонкого, профессионального и современного подхода, сочетания крепкого сквозного управления по линии публичной власти с необходимой и достаточной автономией власти местной.

30.jpg

— Вам не кажется, что одним из решений поставленных вопросов могла бы стать стратегия развития местного самоуправления?

— Да, согласен. В январе прошло знаковое заседание Совета по развитию местного самоуправления во главе с Президентом РФ, на котором он озвучил целый ряд серьезных инициатив. Одна из них — необходимость разработки основ государственной политики развития местного самоуправления до 2030 года. Министерству экономического развития дано поручение подготовить этот документ к октябрю 2021 года. То, о чем так много говорили и эксперты, и муниципальные сообщества, услышано. Теперь это президентская инициатива, и я надеюсь, что дело сдвинется с мертвой точки. И очень важно, чтобы данная инициатива была правильно реализована и мы бы получили качественный документ, который станет настоящим ориентиром развития.

Думаю, тут необходимо провести широкое независимое обсуждение с привлечением руководителей и специалистов муниципалитетов, актива местных сообществ, ученых и экспертов, представителей муниципальных объединений. Ведь вопрос стратегии развития местного самоуправления, в том числе принятые в этой части поправки к Конституции, очень непростой.

Сегодня и в экспертном сообществе, и в политических кругах обсуждается два возможных вектора развития местного самоуправления: автономизация и вертикализация. Эти два основных подхода, повторюсь, нуждаются в широкой и объективной дискуссии, а не в заранее определенных ответах. Надо искать оптимальные варианты их сочетания.

— Игорь Викторович, а насколько поправки решают насущные проблемы местного самоуправления — кадровые, финансовые, разграничения полномочий?

— Поправки в Конституцию имеют свою логику, но сами по себе не решают фундаментальных задач, стоящих перед местным самоуправлением. А именно: недостаточность ресурсов, полномочий и возможностей для местного самоуправления как хозяйствующего субъекта, недостаточность и неопределенность полномочий и возможностей для полноценного стратегирования развития территорий. Ведь сегодня местный бюджет строится как бухгалтерская смета: приход-расход и все. А где же 10–20 процентов бюджета развития, средства которого могли бы идти на реализацию перспективных планов развития территории и инфраструктуры муниципалитета, реализацию его «образа будущего»? Где эти ресурсы? Их нет, как нет и возможности их создавать.

Кстати, эксперты в процессе обсуждения поправок предлагали внести в Конституцию понятие «бюджет развития», соответствующие предложения были направлены в рабочую группу. Конституционно узаконенный бюджет развития — вот это был бы прорыв! Предлагалось конституционно узаконить и известный принцип субсидиарности: конкретные полномочия осуществляются на том уровне публичной власти, на котором они могут осуществляться лучше всего для населения. Такой принцип есть в Европейской хартии местного самоуправления, и, если бы он еще появился и в Конституции, это было бы правильно, поскольку этот принцип применим для всей вертикали публичной власти, теперь единой.

Что касается кадровых проблем, то они также остаются нерешенными. Вообще я считаю, что надо постепенно и повсеместно переходить на выборность глав местного самоуправления либо всенародно, либо из состава представительных органов, и чтобы при этом они возглавляли местную администрацию. То есть на схему «выборный сильный мэр — выборный сильный представительный орган». В любом случае надо, чтобы все претенденты проходили горнило муниципальных выборов либо как главы, либо как местные депутаты. И так постепенно, аккуратно, профессионально, без надрыва и кампанейщины запустить систему публичного конкурирования проектов и лиц на местном уровне.

Очень осторожно надо подходить к вмешательству государства в назначение должностных лиц на местном уровне: коррупционные риски и риски возникновения клановости здесь очевидны. Главное, мы не должны забывать, что, развивая муниципалитеты, развиваем страну в целом и наоборот. Мы не сможем реализовать национальные проекты без активной включенности в этот процесс местных самоуправлений.

Органы местного самоуправления должны быть стратегами, которые планируют и реализуют развитие своего муниципалитета. Именно так: местный глава совместно с депутатами, общественностью — стратег развития своей территории, а не только бухгалтер, раздающий бюджетникам присланные ему государством деньги. В противном случае непонятно, кто должен быть стратегом развития муниципалитетов? Авторитетный предприниматель, ставший «респектабельным» хозяином, который стратегом на самом деле быть не может (гармоничное развитие муниципалитета ему неинтересно), но вполне может «приватизировать» малый город и сделать из него для себя кормушку, поставив весь местный социум себе на службу? И такие опасные тенденции мы уже, к сожалению, наблюдаем.

— Сегодня имеется еще одна тенденция, связанная с местным самоуправлением, — укрупнение муниципалитетов. Каково ваше мнение на этот счет?

— К процессу укрупнения муниципалитетов, преобразования их в муниципальные округа мы относимся с осторожностью. Все-таки основой местного самоуправления являются люди, объединенные в местные территориальные сообщества, проживающие в городах и селах, а не на каких-то абстрактных территориях. Поэтому по общему правилу местная публичная власть там быть должна.

В крупных городах она тоже должна быть, причем на расстоянии вытянутой руки, о чем неоднократно говорил наш президент. Поэтому считаю, что в городах, где проживает свыше 500 тысяч человек, необходимо организовывать двухуровневую модель местного самоуправления: городской округ — внутригородские районы (в советское время двухуровневая система муниципального управления существовала в городах от 200 тысяч жителей). Представьте себе огромный мегаполис, где интересы населения представляют всего 35 городских депутатов и другого народного представительства нет. Порой нет даже ТОСов. Вряд ли такую конструкцию территориального управления можно назвать самоуправлением.

На территориях, которые достаточно плотно заселены — а это средние и южные районы европейской части страны, многие районы юга Сибири, — вполне уместна двухуровневая модель местного самоуправления: городские, сельские поселения и муниципальный район как межмуниципальный управляющий субъект, действующий по принципу «поселение для населения, район для поселения». То есть район работает как публично-правовое образование межпоселенческого характера. Кстати, в Законе № 131‑ФЗ именно так и написано: межпоселенческого характера.

31.jpg

Для территорий малонаселенных, труднодоступных, которых у нас 2/3 страны, допустима одноуровневая организация, если так решит региональная власть. У нас есть замечательные Командорские острова, которые административно входят в состав Камчатского края. Единственный населенный пункт островов — село Никольское (670 жителей) — одновременно и является сельским поселением, и представляет Алеутский район. Здесь одна Дума, которая до обеда заседает как Дума сельского поселения Никольское, а после обеда — как Дума Алеутского муниципального района. Для них, конечно, муниципальный округ — приемлемая и желанная модель. И таких территорий у нас достаточное количество.

На наш взгляд, с большой осторожностью к объединению нужно подходить и в многонациональных субъектах РФ, таких, например, как Дагестан, где в одном сельском поселении живут люди одной национальности, а в другом — другой. Упразднять в таких селах местную власть, объединять их в одну административную единицу — это риск создания межнационального напряжения.

— Игорь Викторович, в последнее время все чаще говорят о необходимости развития местных сообществ, территориального общественного самоуправления. Насколько это важная тема?

— Местные сообщества — большая и важная тема, неразрывно связанная с развитием человеческого потенциала. У нас сегодня оформились городские и сельские сообщества. Есть особые сообщества малых городов, несущие в себе черты и городских, и сельских. Это разные по своему типу сообщества, и, соответственно, подход к их развитию должен быть разный.

Конечно, сегодня благодаря телекоммуникациям, интернет-коммуникациям, современной дорожной сети, большей мобильности граждан границы между сообществами размываются, и это хорошо. Тем не менее люди, предпочитающие жить в условиях «зеленой» атмосферы, и люди, выбравшие жизнь на урбанизированной территории, по типажу, по психологии разные. Понимая ценность этого различия для страны, необходимо искать отдельные пути развития и для того, и для другого сообщества.

Необходимо развивать и городские пространства, и сельские территории, и малые города как центры сельских территорий через формирование локальной и «зеленой» экономики. Необходимо уделять внимание самим местным сообществам, объединять их актив в муниципальные общественные палаты, народные советы. Использовать потенциал активных граждан в качестве инициаторов реализации интересных и полезных проектов, а также как контролеров работы местной власти.

Локальные экономические проекты необходимо выстраивать в тесном контакте с местным бизнесом, и не только с ним. Разворачивая в больших и малых городах, на сельских территориях современные производства, мы даем местному обществу и возможность работы, и, в случае значимого проекта, ощущение причастности к большому делу, что очень важно для социального и психологического самочувствия.

Чем, к примеру, можно заниматься в малых городах и на сельских территориях, где есть дефицит социальной востребованности? Это в первую очередь современное сельское хозяйство и агропромпереработка, биотехнологии и фармацевтика, инновационные «зеленые» технологии и связанные со всем этим наукоемкие опытные, исследовательские и образовательные учреждения. Особое внимание стоит уделять тем возможностям, которые нам дает развитие альтернативной «зеленой» экономики, в том числе «зеленой» энергетики. Например, где мы можем построить солнечные батареи, ветровые генераторы? Не в городских же агломерациях? Давайте попробуем диверсифицировать нашу экономику. Почему мы все сосредотачиваем в крупных городах? Я считаю, что мы должны дать старт гармоничному развитию территорий и гармоничному развитию местных сообществ повсюду. Это наша главная задача, в том числе и в текущем году.

— Как вы считаете, уместно ли говорить о причастности к большому делу, мировому прогрессу людей, живущих в селах и малых городах, где во имя сокращения бюджетных расходов закрывают детские сады, школы, больницы, дома культуры?

— Я очень сильно надеюсь, что бухгалтерский подход к развитию территорий и страны в целом завершается и начинается период стратегического мышления — развития с опорой на стратегии, планирование и прогнозирование, на цели гармоничного и долгосрочного развития страны, обеспечения благополучия наших людей. Действительно, имеет ли смысл говорить о развитии территорий и местных сообществ там, где мы ликвидировали больницы, школы, дома культуры? Школа, пусть даже начальная, учреждение здравоохранения, пусть даже фельдшерско-акушерский пункт, — все это «цементирует» село, показывает, что здесь есть жизнь, есть настоящее и будущее.

Комитет Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления давно поднимает вопрос о законодательном определении инфраструктурной необходимости для сельских поселений. На наш взгляд, сельское поселение должно иметь как минимум больницу или фельдшерско-акушерский пункт с хорошим оборудованием и кадрами; школу, хотя бы начальную, но современную; современный клуб с хорошим доступом в интернет, который может претендовать на роль культурно-информационного досугового центра; почту и банковское учреждение; участкового полицейского.

Вот этот набор должен быть в каждом селе. И глава региона, который сокращает бюджетные расходы путем закрытия школ, медицинских пунктов, упразднения сельских поселений, уничтожает населенные пункты и местное сообщество, обезлюживает территорию. Именно так, на наш взгляд, надо ставить вопрос.

В свое время Комитет Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления курировал исследовательскую работу по выработке критериев оценки эффективности деятельности глав местного самоуправления. Полагаю, целесообразно провести такое же исследование по оценке эффективности деятельности глав субъектов РФ. И в методике оценки эффективности деятельности глав субъектов Федерации серьезную позицию должна занять именно оценка инфраструктурной обеспеченности территорий, особенно на поселенческом уровне. То есть в целом оценка эффективности деятельности региональных и муниципальных властей должна прямо соотноситься с тем, как развиваются их территории, в том числе инфраструктурно, и как себя чувствуют местные сообщества.

— Игорь Викторович, наша встреча приурочена ко Дню местного самоуправления. Что бы вы хотели пожелать всем тем, кто представляет этот уровень власти?

— Новая праздничная дата — 21 апреля — вводилась в календарь «в целях повышения роли и значения института местного самоуправления, развития демократии и гражданского общества». Так вот, я желаю, чтобы эти слова перестали быть декларацией, а были претворены в жизнь. Я желаю всем, кто поддерживает и развивает местное самоуправление, крепкого здоровья, это сегодня приобретает особую актуальность, успехов в вашем нелегком деле, достижения поставленных целей, активной жизненной позиции и, конечно же, всесторонней поддержки верных единомышленников!

Поделиться