Версия для печати 964 Материалы по теме
Андрей Дмитриевич ПИСКУНОВ, управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства Национальные Кредитные Рейтинги (НКР)
Финансирование дефицитов региональных бюджетов в новой реальности

В 2020–2021 годах российские регионы столкнутся с необходимостью финансировать как ранее принятые обязательства, так и новые расходные статьи. И в первую очередь речь идет о мерах в сфере здравоохранения, направленных на преодоление последствий пандемии коронавируса. При этом рост расходов региональных бюджетов будет происходить на фоне снижения доходной базы. Как изменится долговая политика регионов и могут ли облигационные выпуски стать реальным источником финансирования дефицитов бюджетов в следующем году?

Итоги исполнения бюджетов субъектов РФ за апрель 2020 года показали уменьшение налоговых и неналоговых доходов на 30% по сравнению с апрелем 2019 года, в частности поступления по налогу на прибыль снизились на 28%, по НДФЛ — на 20%. Окончание периода ограничительных мер позволит частично восстановить уровень основных налоговых поступлений в региональные бюджеты. Однако в случае замедленного восстановления активности мировой экономики и сохранения низких цен на нефть сокращение доходной базы, зафиксированное по итогам первого квартала 2020 года, может продлиться до конца второго полугодия. При таком сценарии совокупные доходы российских региональных бюджетов в 2020 году могут сократиться не менее чем на 15%.

Изменение долговой политики

В свете сложившейся ситуации бюджеты регионов будут зависеть от дотаций федерального центра в значительно большей степени, чем ранее. Так, в 2019 году дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов составила 675 миллиардов рублей. В 2020 году эта сумма выросла до 717 миллиардов. Однако высокая степень неопределенности относительно глубины просадки доходной части бюджетов и темпов восстановления налоговых доходов регионов не позволяет с уверенностью судить о достаточности выделенных средств. Для покрытия дефицитов бюджетов регионы неизбежно будут вынуждены наращивать заимствования, и в 2021 году снижение регионального долга, наблюдавшееся последние пять лет, сменится его ростом.

В 2021 году снижение регионального долга, наблюдавшееся последние пять лет, сменится его ростом

В 2019 году замедление роста доходной части бюджетов по сравнению с расходной вынудило регионы активно использовать накопленные резервы для финансирования дефицита. В 2020 году эта тенденция продолжилась: в январе — мае регионы фактически не наращивали долг (+3% с начала года), полагаясь на накопленные запасы ликвидности как источник финансирования дефицита. Однако в связи с возросшими требованиями к региональным бюджетам с точки зрения дополнительных расходов эти запасы ликвидности будут быстро истощаться. Таким образом, в 2020 году даже при нулевом росте доходной части бюджетов и индексации расходов на 10% сокращение ликвидных резервов до нуля будет зафиксировано в 62 субъектах РФ. В рамках такого сценария потребности регионов в долговом финансировании бюджетных дефицитов составят порядка 500 миллиардов рублей. С учетом прогнозируемого снижения доходов региональных бюджетов и вероятного роста их расходов фактическая сумма заимствований может оказаться существенно выше.

Как минимум 500 миллиардов рублей потребуется регионам уже в текущем году на финансирование бюджетных дефицитов

Федеральная политика

В сложившихся обстоятельствах регионам вряд ли стоит рассчитывать на массированное предоставление бюджетных кредитов от Правительства РФ, как это происходило в 2015 году. Столкнувшись с необходимостью финансирования антикризисных мер по преодолению пандемии коронавируса и поддержки наиболее пострадавших секторов экономики, федеральное правительство в мае текущего года предпочло в очередной раз реструктурировать уже предоставленные бюджетные кредиты, а не выдавать новые.

В сложившейся ситуации ресурсы федерального бюджета направляются на решение оперативных задач по управлению ликвидностью региональных бюджетов в виде предоставления им краткосрочных казначейских кредитов. Безусловно, этот инструмент обеспечивает эффективную борьбу с кассовыми разрывами внутри года и оптимизацию расходов на обслуживание краткосрочного банковского долга. Однако казначейские кредиты в силу своей специфики, в частности ограничений по объемам и срокам, не подходят для решения более масштабных инвестиционных задач, реализация которых предполагает многолетнее финансирование.

Устойчивость банковской системы

Доступными инструментами финансирования дефицитов региональных бюджетов остаются банковские кредиты и выпуски облигаций. Вместе с тем использование банковского финансирования сопряжено с определенными ограничениями. Согласно условиям реструктуризации бюджетных кредитов, проведенной в 2017 году, привлечение кредитов от банков допускается исключительно с процентными ставками, которые превышают уровень ключевой ставки, установленный Центробанком, не более чем на 1% годовых.

При этом кредитование региональных бюджетов в основной своей массе осуществляется крупными банками либо с государственным участием, либо являющимися квазигосударственными. Рейтинговое агентство НКР провело стресс-тестирование российских банков, которое продемонстрировало, что банковская система оказалась готова к текущему кризису гораздо лучше, чем к предыдущим. Банки, осуществляющие государственное финансирование, в силу размера, значимости и доступа к ликвидности сохранят устойчивость, и пандемия коронавируса хотя и отразится на их финансовых показателях, но, в сущности, не повлияет на способность исполнять свои обязательства.

Банковские кредиты VS облигационные выпуски

Банковский долг в совокупном долговом портфеле российских регионов на протяжении последних шести лет постепенно замещали облигационные выпуски. И если в 2014 году доля облигационных выпусков составляла лишь 21% по сравнению с 43% коммерческих кредитов, то в 2019 году на облигации приходилось уже 29%, а доля банковского кредитования сократилась за этот период практически в два раза — до 23% (рисунок). В абсолютном выражении объем находящихся в обращении региональных облигаций увеличился на 33% и достиг в 2019 году 588 миллиардов рублей, превысив объем банковских кредитов (460 миллиардов рублей). Данный процесс мог бы протекать гораздо интенсивнее, но возросшая доступность бюджетных кредитов оказала сдерживающее влияние на развитие рынка региональных облигаций.

Динамика вытеснения банковских кредитов облигационными выпусками в долговых портфелях регионов во многом коррелирует с изменениями ключевой ставки Банка России, являющейся главным индикатором стоимости привлечения средств. В периоды высоких процентных ставок выпуск облигаций крайне невыгоден, так как запирает регион в условиях эмиссии на весь срок выпуска облигаций. В результате регионы, выпустившие облигации в период 2015–2016 годов, вынуждены обслуживать долг по ставкам, достигающим 13% годовых, в то время как уровень ключевой ставки за прошедшее время уже был снижен в три раза.

14.jpg

Положение таких эмитентов осложняется также тем, что для них практически отсутствует возможность досрочного погашения облигационного выпуска. С одной стороны, инвесторы не хотят расставаться с высокодоходными долговыми инструментами, выпущенными регионами. С другой — регионы сталкиваются с административными сложностями выкупа облигаций на рынке со значительной премией к первоначальной стоимости размещения. В результате большинство облигационных выпусков 2015–2016 годов, размещенных под высокие ставки, оставались в долговых книгах субъектов РФ вплоть до погашения. В связи с этим в ситуации 2015–2016 годов банковские кредиты представляли собой гораздо более привлекательную альтернативу, так как их срок ограничивался одним-двумя годами, а наиболее распространенной формой кредитования были возобновляемые кредитные линии, которые являлись оптимальным инструментом управления ликвидностью и решения краткосрочных антикризисных задач.

Уникальные возможности нового времени

В то же время для осуществления долгосрочных планов развития субъектам РФ необходимы стабильные источники финансирования, которые сохранят актуальность и после завершения текущего экономического цикла. Выпуски региональных облигаций наилучшим образом подходят для решения подобных задач.

В настоящий момент региональные власти располагают уникальной возможностью привлечь долгосрочные долговые ресурсы, поскольку процентные ставки сейчас находятся на историческом минимуме. Нынешняя ситуация противоположна той, что сложилась в 2015 году, когда регионы нередко были вынуждены привлекать долговое финансирование под максимальные ставки. Размещение долгосрочных облигационных выпусков по текущим ставкам позволит эмитентам получить инвестиционные ресурсы без существенного увеличения нагрузки на бюджет в виде процентных платежей.

Несомненно, при размещении долгосрочных выпусков облигаций (сроком обращения до пяти лет) банки могут назначить более высокие премии к текущим процентным ставкам, и купоны по таким выпускам окажутся несколько выше ставок по кредитным линиям. Вместе с тем в переговорах с банками сейчас региональные власти находятся в достаточно сильной позиции. Резко ухудшившееся в результате кризиса качество банковских портфелей ценных бумаг повысило спрос на долговые обязательства качественных заемщиков, которыми и являются региональные власти. С точки зрения банковского сектора выпуски региональных облигаций могут стать альтернативой вложениям в федеральный долг.

Банковское кредитование региональных органов власти существенно сужает круг инвесторов в долговые обязательства субъектов РФ, тогда как облигационные выпуски регионов доступны не только банковскому сектору, но также и пенсионным фондам, инвестиционным и страховым компаниям. В условиях стагнации неизбежно обострение конкуренции среди заемщиков за кредитные ресурсы. Выпуск «народных» облигаций федерального правительства также является одним из индикаторов стремления мобилизовать как можно более широкие ресурсы для финансирования государственных расходов. В связи с этим региональные выпуски облигаций могут составить конкуренцию размещениям долговых бумаг как коммерческими компаниями, так и федеральным правительством. По отношению к первым региональные заемщики воспринимаются рынком как обладающие более высоким кредитным качеством, а по сравнению со вторым субъекты РФ могут предложить несколько более высокую доходность вложений.

Повышение долговой нагрузки, вызванное снижением доходной базы при сохраняющемся или увеличивающемся объеме бюджетных расходов, безусловно, окажет давление на кредитное качество региональных заемщиков и отразится на уровнях кредитных рейтингов российских регионов. Можно минимизировать негативный эффект роста соотношения уровня долга к объемам собственных доходов за счет грамотного управления долговой нагрузкой. Наращивание регионального долга за счет долгосрочных облигационных выпусков с выплатами, распределенными на несколько лет, позволит выстроить более качественный график погашения. Важно, что в этом графике будут отсутствовать такие разовые платежи, которые могут оказаться непосильными для региональных бюджетов при неблагоприятной рыночной конъюнктуре и потребовать экстренного рефинансирования.

Справка

По данным Министерства финансов Свердловской области, облигации субъекта РФ вызвали повышенный интерес со стороны инвесторов. Это позволило Среднему Уралу осуществить минимальную ставку заимствования. Основные факторы успеха такого размещения: купон 5,8% годовых (доходность 5,93% годовых) — это минимальная ставка за всю историю субфедерального сегмента рынка России.


Поделиться