22 апреля 2021 г

Версия для печати 886 Материалы по теме
Бюджеты в период пандемии

Институт реформирования общественных финансов (ИРОФ) провел XVII Августовские чтения. Тема для экспертного обсуждения ожидаема: «Общественные финансы в эпоху COVID-19».

Августовские чтения, посвященные общественным финансам в России, — это традиционное мероприятие, которое проходит уже в 17-й раз. Перед ним не стоит цель выработать какие-то рекомендации, предложения, готовые решения и обоснованные позиции. Скорее это экспертное обсуждение в свободной форме актуальных вопросов, связанных с бюджетом. Поэтому в чтениях традиционно принимают участие эксперты, которые работают со сферой госфинансов и анализируют предложенные к дискуссии темы на уровне предварительных или уже итоговых результатов своих наработок. На текущих чтениях присутствовали представители ведущих аналитических структур — МГУ, ВШЭ, РАНХиГС, других центров, а также сотрудники федеральных и региональных органов власти, связанных с управлением госфинансами.

Федеральный подход

Общественные финансы можно рассматривать под любым углом — от глобального до муниципального. Глобальный уровень вызовов экспертам сейчас сложно анализировать, потому что границы закрыты и эта тема менее актуальна при наличии стольких вызовов, возникающих на внутристрановом уровне. И все-таки именно с глобальных вызовов начал раскручивать дискуссию хозяин площадки, директор Института реформирования общественных финансов (ИРОФ) В. В. Климанов.

Он упомянул, что мировой долг уже превысил 60 триллионов рублей. В США на начало августа текущего года он достиг 26 триллионов рублей, в Японии — 13 триллионов рублей, на ряд европейских стран также приходится по нескольку триллионов рублей. По отношению к ВВП в некоторых европейских странах и США долг превысил 100%, в Японии — 200%.

«Как к этому относиться? — спросил Климанов. — Недавно мне в журнале The Economist попалась статья с говорящим названием „Соблазн свободных денег“. Речь в ней идет о том, что сейчас страны, начиная что-то прогнозировать или планировать, опираются на ресурсы, которых, может, уже и нет. Но во многом, как мне кажется, такая же иллюзия есть и на уровне отдельных субъектов РФ и городов, которые рассчитывают на компенсацию от Федерации своих выпадающих доходов».

Директор ИРОФ предложил экспертам подумать о следующей связке фактов и событий. «У всех стран разные прогнозы по степени падения ВВП, но абсолютно все это падение прогнозируют, то есть понимают, что денег наверняка будет меньше. Но если отдельно рассмотреть цифры федерального бюджета, то мы не увидим признаков влияния или ожидания кризиса. На 1 августа доходы — 50,5 процента от утвержденных, расходы — 54,5 процента от утвержденных, профицит 349 миллиардов рублей, Фонд национального благосостояния — 12,96 триллиона рублей. Более того, напоминаю, что 18 марта были приняты поправки в бюджет текущего года — поправки, необходимые для исполнения Послания Президента РФ, которое было целиком направлено на наращивание расходов социального характера. Коллеги, только ли у меня это вызывает вопросы? В середине марта уже было очевидно, что бюджет нереально будет исполнить в таком объеме. Зачем было принимать изменения, которые касаются, кроме прочего, еще и 2021 и 2022 годов, и все в сторону пусть небольшого, но увеличения, базирующегося в свою очередь на прогнозе увеличения ВВП?» — недоумевает Климанов.

При этом он отметил, что в разрезе госпрограмм ситуация обратная: «В проектировках, которые Минфин России распространил по ведомствам, отражена ситуация, противоположная той, что зафиксирована в главном законодательно утвержденном финансовом документе страны — в законе о бюджете, где заложено увеличение. А в проектировках на будущее, если смотреть в разрезе госпрограмм, планируется сокращение практически по всем направлениям расходов (таблица).

22.png

Резюмируя вышесказанное, Климанов отметил, что Российская Федерация подошла к эпохе COVID с суперпозитивным бюджетом, с низким уровнем инфляции и госдолгом (менее 15% ВВП по сравнению со среднемировым 80%), с высокими резервами (около 10% ВВП в Фонде национального благосостояния). Но в то же время сохраняется чрезмерно высокая дифференциация в абсолютных и относительных показателях региональных бюджетов между отдельными субъектами РФ. Москва сосредотачивает в себе почти четверть совокупного объема доходов и расходов региональных бюджетов, еще одна четверть приходится на следующие девять субъектов РФ.

Политика регионов

Регионы, судя по всему, повторили логику Федерации — за I квартал наблюдается увеличение плановых доходов на 1%, а расходов — на 3,3%. На 1 мая 2020 года субъекты РФ нарастили плановые цифры дефицита с 988,9 миллиарда рублей до 1,34 триллиона.

«Как будто неочевидно, что кризис на пороге. В связи с этим я вспоминаю о том, что самое большое в новейшей истории России увеличение зарплат чиновников произошло 1 декабря 2008 года. Кризис стучался в двери, все это знали и при этом наращивали текущие расходы», — поделился наблюдением Климанов.

Госдолг

В начале 2020 года ситуация с госдолгом у регионов была лучше, чем в предыдущие годы (долг активно рос в 2014–2016 годах, увеличившись за этот период более чем в два раза, а впоследствии был незначительно сокращен). Но интересна структура госдолга — если в 2017 и 2018 годах шло активное наращивание регионами бюджетных кредитов, то далее их доля в региональных портфелях стала сокращаться и началась тенденция к большему использованию коммерческих кредитов — благо банки стали давать их по приемлемым ставкам. Теперь же ситуация вновь изменилась: по данным на 1 июля, бюджетные кредиты опять растут, выметая коммерческие. Регионы вернулись к использованию инструментов госгарантий, от которых они практически уже отказались.

При этом и тут существует огромная дифференцированность по регионам. К примеру, в Мордовии или Хакасии госдолг превышает 100% годового объема их собственных налоговых и неналоговых доходов.

Динамика налоговых поступлений

Проявления кризиса начали отражаться в бюджетах в апреле, когда по некоторым налоговым поступлениям в ряде регионов был зафиксирован минус (рисунок 1). При этом часть региональных бюджетов ухудшения не ощутили, зато они почувствовали его летом, когда кризис ударил по наиболее богатым регионам — субъектам с сервисной экономикой и экономикой, базирующейся на нефтегазовых доходах (рисунок 2).

23.png

24.png

«На 1 июля 2020 года налоговые и неналоговые доходы регионов снизились по сравнению с 2019 годом более чем на семь процентов. Это связано с отрицательной динамикой по налогу на прибыль организаций (максимальное сокращение), группе налогов на имущество. По НДФЛ по итогам полугодия снижение тоже есть, но незначительное», — сообщила Е. В. Русских, начальник сводно-аналитической инспекции Департамента аудита и регионального развития и ЖКХ Счетной палаты Российской Федерации. В этой связи главный вопрос, который, по ее мнению, будет актуален до конца года, — какими темпами станет происходить восстановление экономики и каким образом это скажется на объемах основных налоговых доходов, в первую очередь налога на прибыль организаций и НДФЛ. «В этой связи необходимо детально анализировать дальнейшую динамику поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, в том числе в разрезе регионов», — резюмировала представитель Счетной палаты.

Наращивание межбюджетных трансфертов

Быстрыми темпами идет наращивание межбюджетных трансфертов. По данным за май, к утвержденным на 2020 год доходам выросли:

  • дотации +43%;
  • субсидии +96%;
  • субвенции +33%;
  • иные МБТ +55%.

«Понятно, что межбюджетные трансферты компенсируют субъектам РФ падение доходов, — прокомментировал цифры Климанов. — Но мы проанализировали региональные законы о бюджетах, и оказалось, что очень многие субъекты наращивают свои запланированные доходы. Снижение доходов в текущем году предусмотрели только пять регионов (рисунок 3). При этом самой консервативной оказалась политика Санкт-Петербурга, который предусмотрел в законе о бюджете снижение не только доходов, но и расходов (рисунок 4)».

25.png

26.png

Муниципальные финансы

Исследование Союза российских городов показало, что собственные доходы муниципалитетов сокращаются, но при этом в целом остаются выше соответствующих показателей прошлого года (рисунки 5, 6). Комментируя исследование СРГ, Климанов отметил, что, судя по цифрам, происходит определенная консолидация муниципального долга, сам долг сохраняется примерно на прежнем уровне, а объем бюджетных кредитов здесь хоть и возрастает, но не так активно, как на региональном уровне.

27.png

28.png

Мнения экспертов

Оценивая, какие регионы пострадают от кризиса в наименьшей и наибольшей степени, эксперты сошлись в одном: сильнее всех пострадают те, экономика которых в большей степени завязана на сфере услуг, и нефтедобывающие субъекты. Легче всего пройдут кризис высокодотационные территории. Относительно прочих прогнозов их мнения разошлись.

Один из немногих попавших на чтения этого года представителей регионов — А. В. Алтынцев, заместитель руководителя представительства Архангельской области при Правительстве РФ, считает, что в наименьшей степени пострадают также и субъекты, экономика которых завязана на производстве. «К примеру, Архангельская область, — сообщил он. — Ее основные источники доходов — это, во-первых, лесопромышленный комплекс, а в нем особого спада не заметно, во-вторых, финансируемое из федерального бюджета оборонное судостроение, которое вообще никак не пострадает, и, в-третьих, добыча алмазов, которая сейчас становится существенным источником доходов субъекта. Одним словом, уже сейчас очевидно, что прогнозировать какое-то значимое падение по нашей области нельзя».

При этом Алтынцев отметил, что в конце года было бы интересно посмотреть на итоги сельскохозяйственных регионов, как, впрочем, и на то, как прошли год регионы, завязанные на туризме. «С одной стороны, падение доходов населения и самоизоляция. С другой — взрывной рост спроса на внутренний туризм после ослабления карантинных мер на фоне резкого сокращения заграничного туризма. Москва и Санкт-Петербург, скорее всего, окажутся в проигрыше, потому что не будет сотен тысяч иностранных туристов, а вот такие регионы, как Калининградская область, Карелия, Краснодарский край и прочие, — эти субъекты, возможно, даже наверстают первоначальные потери», — считает Алтынцев.

К тезису «кризис ударил по самым богатым» А. С. Пузанов, генеральный директор фонда «Институт экономики города», добавил — «и по самым активным», имея в виду уровень местных финансов. «Он ударил по тем, кто занимался выращиванием малого бизнеса, увеличением налоговой базы и тому подобным. Они получили сейчас мощный сигнал — не выпендривайтесь», — отметил Пузанов.

Относительно будущего директор ИЭГ сделал несколько прогнозов. Один касается того, что в текущем и следующем годах определенно придется вкладываться в спасение МСП, «не только, но в первую очередь из сферы услуг, который сам не восстановится». Но ресурсов у регионов и городов на всех не хватит, и снова придется выбирать, кого поддерживать. Причем сделать это в короткие сроки прозрачно, понятно и справедливо не удастся, а значит, снова возникнет чувство недовольства, и это надо иметь в виду.

Второй прогноз касается увеличения разрыва между оперативным, антикризисным, среднесрочным и долгосрочным планированием. «Сейчас идут пожарные антикризисные меры — понятные и объяснимые, — отметил Пузанов. — Но никаких движений в сторону того, чтобы вписать их в стратегию хотя бы на горизонте двух-трехлетних муниципальных программ не просматривается».

Также он отметил, что муниципалитеты будут требовать больше полномочий, аргументируя это тем, что они теперь тоже составляющая единой системы публичной власти. «Понятно, что город может быстро принимать решения в сферах охраны общественного здоровья и социальной поддержки населения. Но это те сферы, в которых у муниципального уровня сейчас практически никаких полномочий нет. И это проблема, и ее необходимо будет решать», — резюмировал эксперт.

В ВВП малый и средний бизнес занимает всего 20%. И хотя МСП пострадал от кризиса сильнее прочих, при этом именно он имеет свойство максимально быстро восстанавливаться. По мнению О. В. Александрова, директора компании «ЦЭФК Групп», к концу года МСП, хоть и не во всех сферах, но вполне может наверстать свои потери.

При этом в структуре ВВП по-прежнему значительной величиной являются нефтегазовые доходы. «Наша нефтегазовая конъюнктура связана сейчас, как правило, с Китаем. И если в Китае будет быстрое восстановление экономики, то и у нас все будет хорошо с доходными источниками в части нефти и газа», — пошутил Александров.

Что касается прогноза на 2021 год, то эксперт оценивает ситуацию «лучше, чем в текущем году». «Потому что этот кризис не структурный, вызван не экономическими причинами. Впервые кризис связан с эпидемиологической обстановкой, которая все-таки в отличие от экономического кризиса носит краткосрочный характер», — объяснил он свой вывод.

Директор Института «Центр развития» ВШЭ Н. В. Акиндинова отметила, что сложно делать прогнозы в условиях неопределенности. Ее поддержал и замдекана экономического факультета МГУ О. В. Буклемишев. Он также считает, что делать выводы о каких-то длинных трендах и последствиях пока рано. «Экономика базируется на частном спросе, частных инвестициях и прочих операциях частных агентов. И как в этих условиях поведут себя частные агенты, — сказал эксперт, — для меня большая загадка. К сожалению, прецеденты подобного кризиса ничего хорошего для экономического развития в рамках российской модели нам не сулят. Когда я анализирую российскую экономику, то всегда в первую очередь смотрю на цифры продаж автомобилей. Основа экономики — это частное потребление, а автомобили — самый большой потребительский товар. С 2013 по 2019 год по продажам автомобилей мы просели на треть и, видимо, еще процентов 20 потеряем в текущем году. Это картинка того, что происходит в экономическом развитии страны в последние годы. Что касается прогнозов, могу сказать, что в той ситуации, когда у экономических агентов нужно создавать уверенность в лучшем завтрашнем дне, государство поступает, к сожалению, ровно наоборот, причем на всех уровнях. Оно экономит, посылая тем самым негативные сигналы частным агентам».

Дискуссия о роли общественных финансов на разных уровнях управления в условиях коронавируса наверняка продолжится. Но все участники XVII Августовских чтений по общественным финансам надеются, что обсуждаемые темы останутся в истории уникальным явлением 2020 года и подобный кризис больше не повторится.

С. А. СТРЕЛЬНИКОВА

Поделиться