Версия для печати 15305 Материалы по теме
Людмила Падилья Сароса
В последнее время программно-целевой метод все чаще стал применяться в качестве инструмента бюджетного планирования. Выбор этого метода обусловлен прежде всего его особенностями и преимуществами, позволяющими осуществлять полный цикл управленческого процесса – от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов. Кроме того, программы содержат в себе механизм мониторинга, оценки, контроля и принятия решений. Преимущества программно-целевого метода определили его в качестве главного компонента модели бюджетирования, ориентированного на результат.
Людмила ПАДИЛЬЯ САРОСА, заместитель директора направления «Муниципальное экономическое развитие» Фонда «Институт экономики города»

Преимущества программ как инструмента управления
Программа обеспечивает одновременное решение нескольких задач:
—планирование целей и желаемых результатов;
—расчет потребности ресурсов для каждого мероприятия в отдельности, для комплекса мероприятий по этапам реализации и в целом по программе на весь срок ее реализации;
—планирование деятельности исполнителей мероприятий в ключе программных задач и составление баланса ресурсов в системе стратегических целей;
—планирование ресурсов из различных источников в формате аналогичных программных целей.

Кроме того, программа содержит механизм мониторинга на основе специально разработанной системы индикаторов оценки результативности и эффективности бюджетных расходов. Она дает возможность планировать государственный и муниципальный заказ, задания на средне- и долгосрочную перспективу с детализацией в бюджетном периоде, а также является доступным и понятным информационным ресурсом, который позволяет оценить расходы бюджета в конкретных результатах, получаемых за счет этих затрат.
По существу программа – инструмент не только планирования, но и управления развитием, поскольку обеспечивает реализацию всех компонентов процесса управления:
—целеполагание;
—планирование деятельности и ресурсов;
—прогнозирование результатов;
—финансирование;
—мониторинг;
—учет и контроль;
—корректировку с учетом факторов влияния;
—нормативно-правовое и методическое обеспечение;
—информационное сопровождение процесса управления, достигаемых результатов.

Программа как инструмент мониторинга
Отличительная особенность программы – содержащийся в ней механизм мониторинга реализации взаимоувязанных по задачам, ресурсам, источникам финансирования, срокам и исполнителям мероприятий, поэтому на ее основе можно сформировать систему мониторинга бюджетных расходов в целом для субъекта бюджетного планирования. В основе механизма мониторинга лежит комплекс специально разработанных для данной программы показателей и индикаторов. В табл. 1 представлена схема построения системы мониторинга результативности бюджетных расходов на основе нескольких целевых программ.
Система мониторинга и критерии оценки реализации программных мероприятий являются обязательными элементами программы. И хотя на практике выбор целевых показателей вызывает затруднения у специалистов, на самом деле методология их определения не столь сложна, если четко сформулированы и проблема, и задачи по ее устранению.
Выявив проблему, предлагаемую для программного решения, и тенденции ее усугубления со временем, несложно подобрать соответствующий показатель (индикатор) либо несколько показателей (индикаторов) для построения системы мониторинга. Как правило, проблемы устраняются по­этапно, что требует финансирования в разные бюджетные периоды, поэтому необходимо определять не только целевое значение выбранного показателя, но и его промежуточные (плановые) значения в целях ежегодного
мониторинга. Например, целевыми индикаторами мониторинга решения проблемы роста дорожно-транспортных происшествий могут быть сокращение числа пострадавших в ДТП, сокращение количества ДТП с пострадавшими, сокращение объема ущерба, нанесенного в результате ДТП, и т.д.
Основанием для разработки проекта программы может служить наблюдаемая динамика роста числа пострадавших и увеличения материальных потерь в результате ДТП, а также прогнозы усугубления выявленной проблемы. Для этого можно произвести расчет, например, таких индикаторов, как убыль численности населения вследствие ДТП и доля материальных потерь по отношению к общему объему производимого валового регионального продукта. Для построения системы мониторинга следует зафиксировать значения выбранных показателей в базовом, предшествующем планируемому, периоде и рассчитать целевые значения по годам на весь срок реализации программы. Мониторинг будет заключаться в сравнении целевых (плановых для бюджетного периода) значений показателей с их фактически достигнутыми значениями.
Эффективность бюджетных расходов определяется сравнением бюджетных затрат на реализацию мероприятий по устранению причин ДТП (ремонт дорог, профилактика нарушений правил дорожного движения, материально-техническое обеспечение системы дорожного хозяйства) и эффекта от полученного результата.
Значения выбранных индикаторов (показателей) и расчеты затрат на программные мероприятия являются основой для построения системы мониторинга результативности и эффективности бюджетных расходов. В процессе бюджетного планирования показатель результата идентифицируется согласно бюджетной классификации с определенной целевой статьей затрат.
При выборе индикаторов (показателей) для мониторинга результатов и эффективности бюджетных расходов рекомендуется придерживаться следующих критериев:
1. Индикатор (показатель) должен позволять измерять проблему, для решения которой разрабатываются соответствующие мероприятия, на всех этапах ее решения.
2. Он должен быть четко сформулирован, прост в применении для интерпретации результата как специалистами-управленцами, так и неспециалистами в сфере бюджетного планирования.
3. Индикатор (показатель) должен иметь достоверный источник информации либо формулу и/или методику расчета в составе материалов программы (раздел «Механизм мониторинга и контроля»).
4. Должна существовать возможность проверки значения индикатора (показателя) и его оценки в сравнении с базовым (плановым, целевым) значением.
5. Должна существовать взаимо­связь между индикатором (показателем) и программным мероприятием, на реализацию которого планируются бюджетные расходы.
6. Затраты на сбор, обработку, анализ и оценку индикатора (показателя) должны быть экономически эффективными.
Система программных индикаторов (показателей) позволяет выполнять мониторинг:
достижения планируемых значений результата (решение проблемы, снижение влияния проблемы, улучшение функционирования объектов жизнеобеспечения и т.п.);
выполнения распределенных целевых расходов бюджета;
результативности и эффективности бюджетных расходов.

Перечисленные возможности определили применение программ в качестве ключевого компонента системы «Бюджет, ориентированный на результат», а доля бюджетных расходов, планируемых и реализуемых в формате целевых программ, стала в свою очередь одним из основных критериев
оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов, реализуемых в развитие бюджетной реформы в Российской Федерации.

Проблемы применения программ в качестве инструмента мониторинга бюджетных расходов
Применение программ в качестве инструмента мониторинга и оценки требует соответствующего нор­ма­тив­но-правового и методического обеспечения, а также практических навыков специалистов, работающих с программами. Ключевыми документами являются порядок разработки и реализации целевых программ (как долгосрочных, так и ведомственных), методические рекомендации проведения мониторинга и оценки целевых программ, методические рекомендации оценки эффективности планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.
Статья 179 Бюджетного кодекса РФ предписывает исполнительным органам государственной власти и местным администрациям установление порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации в виде нормативно-правового акта соответствующего уровня управления.
Анализ нормативно-правовой базы субъектов РФ и некоторых муниципальных образований в части применения целевых программ показал, что не во всех регионах такой порядок установлен в виде отдельного нор­ма­тив­но-правового акта государственного органа исполнительной власти и местной администрации. В ряде территорий положения о программах определены законом о прогнозировании и программах социально-экономического развития субъекта РФ, в других порядок применения программ прописан в составе документа о бюджетном процессе или вообще не установлен.
Несмотря на то что целевые программы широко используются в практике государственного и муниципального управления, при построении систем мониторинга бюджетных расходов на их основе возникает ряд трудностей и проблем. Следует обратить внимание на то, что в регионах и муниципалитетах, как правило, имеется значительное количество принятых и реализуемых программ. Вместе с тем доля расходов, планируемых в бюджете на основе программ, не превышает 10%2. Анализ применения целевых программ в качестве инструмента бюджетного планирования во всех субъектах РФ и более чем 30 муниципальных образованиях выявил следующие наиболее характерные проблемы:
1. Применяемые программы зачастую не содержат индикаторов мониторинга и оценки результативности и эффективности бюджетных расходов.
2. Выбранная система показателей и оценки не соответствует постав­ленным программным целям.
3. Не определены порядок и методика проведения оценки на основе установленной системы показателей (критериев) и применения результатов проведенной оценки в бюджетном процессе (планирования и исполнения).
4. Не определен порядок мониторинга результатов программных мероприятий, реализуемых за счет средств различных уровней бюджетов.
5. Недостаточно разработана нормативно-правовая и методическая база проведения внутреннего аудита применения программ как инструмента бюджетного планирования и реализации бюджетных расходов.
6. Возникают трудности при составлении прогнозов результатов и затрат на весь период реализации программы, в особенности если программа является долгосрочной.
7. Зачастую выбранные для осуществления мониторинга показатели или данные для их расчета не имеют достоверного источника информации и промежуточных значений по этапам реализации программы.
8. Наблюдается достаточно слабое информационное сопровождение результатов мониторинга самих программ и расходов бюджета на их реализацию.
9. При планировании бюджетных расходов на программу не в полной мере учитываются полученные результаты ее реализации в предшествующем бюджетном периоде.
Перечисленные проблемы являются следствием как минимум трех главных причин:
недостаточного уровня профессиональной подготовки специалистов в вопросах применения программно-целевого метода, когда программа используется исключительно как способ привлечения ресурсов из других уровней бюджетной системы, а не как инструмент управления;
отсутствия достоверного статистического наблюдения применяемых в качестве мониторинга индикаторов;
недостаточного методического сопровождения процесса управления с помощью программ.
Повышение качества применения программ для мониторинга бюджетных расходов во многом зависит от устранения указанных проблем. Поэтому следует выделить факторы успешности применения программ и взять на вооружение положительный опыт некоторых регионов и муниципальных образований. Кроме того, возможно применение методических рекомендаций, разработанных различными экспертными организациями для федеральных ведомств и вполне адаптируемых для регионального и муниципального уровней управления.

Некоторые ориентиры успешности
Факторами успешности применения программ как инструмента мониторинга и оценки бюджетных расходов могут служить:
требования, установленные в порядке разработки и реализации целевых программ и предъявляемые к качеству проектов программ, включая обязательность установления механизма мониторинга и критериев оценки программных мероприятий и эффективности бюджетных расходов, направленных на их реализацию;
последовательность и обязательность применения результатов мониторинга и оценки на всех этапах процесса управления (планирование, финансирование, отчетность, оценка, корректировка);
определение «центра ответ­ствен­ности», порядка проведения мониторинга и оценки бюджетных расходов на реализацию программных мероприятий;
преемственность системы бюджетного планирования на основе программ;
знание программно-целевого метода и владение методиками его применения.

Несколько положительных примеров
Значительный опыт применения программ как инструмента управления накоплен в Санкт-Петербурге, в Хабаровском крае, где введены системы комплексного планирования в ключе стратегических задач развития. В Республике Бурятия регламентирована процедура применения программ, в Ханты-Мансийском автономном округе выстроена система бюджетного планирования и межбюджетного взаимодействия в формате программ. В Красноярском крае достаточно хорошо организована процедура информирования населения о реализации целевых программ и определения параметров социально-экономического развития в ключе программных индикаторов. В Ставропольском крае применяется порядок рейтингования программ на основе критериев их результативности и эффективности. Показателен пример Ульяновской области, где в областном бюджете предусмотрены субсидии муниципальным образованиям на разработку документации территориального планирования. Это, безусловно, очень важное решение для построения систем комплексного планирования (под комплексной системой здесь понимается связь стратегического, пространственного и бюджетного планирования). В Ярославской области применяется административный регламент разработки целевых программ, в мэрии города – порядок взаимодействия при разработке проектов программ.

Рекомендуемые методические материалы
Программно-целевой метод как инструмент планирования и оценки бюджетных расходов сегодня неплохо обеспечен методическими материалами. В практическом плане в регионах и на местном уровне вполне применимы (при условии их адаптации к субъекту бюджетного планирования) методики, разработанные для федеральных ведомств. В частности, можно рекомендовать информацию методического характера, размещенную на сайтах Минэкономразвития России www.economy.gov.ru, Минрегионразвития России www.minregion.ru и Министерства финансов РФ www1.minfin.ru. Следует обратить внимание на следующие методические материалы:
оценка планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций, разработчик – АНО «Институт реформирования общественных финансов»;
распределение бюджета принимаемых обязательств между ведомственными целевыми программами, разработчик – ООО «Институт финансового экономического мониторинга»;
повышение качества процедур оценки и рейтингования федеральных целевых программ, разработчик – ГУ «Высшая школа экономики»;
оценка вклада ведомственных целевых программ в достижение целей Правительства РФ, разработчик – Фонд «Институт экономики и социальной политики»;
организация мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, письмо Минфина России от 15 декабря 2006 г. № 06-04-08/01-161;
правила предоставления в 2008 г. из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ субсидий на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов РФ и муниципальных образований, постановление Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. № 107;
разработка и согласование СТУ для разработки проектно-сметной документации на объект капстроительства, приказ Минрегионразвития России от 1 апреля 2008 г. № 36;
оценка программ и проектов, разработчик – Фонд «Институт экономики города».

Планирование бюджетных расходов с учетом результатов мониторинга реализации программ
Каждая из программ в составе бюджетных расходов идентифицирована целевой статьей расхода бюджетной классификации, а также главного распорядителя бюджетных средств, который отвечает за достижение запланированного значения индикатора (показателя) в обмен на получаемые из бюджета средства, предназначенные для реализации программных мероприятий. Табл. 2 представляет упрощенную схему распределения бюджетных средств, выделенных на реализацию программ, между субъектами бюджетного планирования с учетом возможности «скользящей трехлетки».
В результате реформирования бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации пре­терпели некоторые изменения и правила планирования бюджетных рас­хо­дов на основе долгосрочных целевых программ. Например, стало возможным увеличение горизонта планирования от одного года до трех и шести лет (в зависимости от того, принимается бюджет на один год или на три года).
С 2009 г. вступает в действие новая редакция ст. 179 Бюджетного кодекса. Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию с 2009 г., подлежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и местной администрацией муниципального образования в установленные сроки – не позднее одного месяца со дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в представительный орган.
Введенные требования ежегодной оценки эффективности реализации программ в порядке, устанавливаемом соответствующим органом исполнительной власти и местной администрацией, позволяют не позднее чем за месяц до внесения в представительный орган проекта закона (решения) о бюджете принять решение о сокращении со следующего финансового года бюджетных ассигнований на реализацию неэффективной программы либо досрочно прекратить ее реализацию.
Долгосрочные целевые программы финансируются за счет средств бюджета соответствующего уровня, при этом в федеральном бюджете (бюджете субъекта РФ) могут быть преду­смотрены субсидии бюджету субъекта РФ (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ. Условия предоставления субсидий и методика расчета устанавливаются соответствующей программой.

Актуальные задачи
Внесенные изменения указывают на повышение требований к качеству программ как инструментов планирования бюджетных расходов и их реализации. Необходимость разработки механизма мониторинга результативности и эффективности программ, обязательность проведения оценки на его основе четко предписаны Бюджетным кодексом в качестве условия обоснования бюджетных ассигнований. В связи с этим следует:
—провести анализ порядка применения целевых программ и внести изменения в соответствии с Бюджетным кодексом (установить порядок, если он не определен);
—установить порядок проведения и критерии ежегодной оценки эффективности реализуемых программ;
—провести анализ соответствия качества применяемых про­грамм установленным требова­ниям программно-целевого метода и внести необходимые измене­­ния в соответствующие про­граммы;
—предусмотреть в планируемых к принятию в новом формате целевых региональных программах условия и методику предоставления межбюджетных субсидий (если таковые предусматриваются) муниципальным образованиям на реализацию аналогичных программ;
—внедрить методики оценки эффективности бюджетных инвес­тиций.
Поделиться