Людмила ПАДИЛЬЯ САРОСА, заместитель директора направления «Муниципальное экономическое развитие» Фонда «Институт экономики города»
Преимущества программ как инструмента управления
Программа обеспечивает одновременное решение нескольких задач:
—планирование целей и желаемых результатов;
—расчет потребности ресурсов для каждого мероприятия в отдельности, для комплекса мероприятий по этапам реализации и в целом по программе на весь срок ее реализации;
—планирование деятельности исполнителей мероприятий в ключе программных задач и составление баланса ресурсов в системе стратегических целей;
—планирование ресурсов из различных источников в формате аналогичных программных целей.
Кроме того, программа содержит механизм мониторинга на основе специально разработанной системы индикаторов оценки результативности и эффективности бюджетных расходов. Она дает возможность планировать государственный и муниципальный заказ, задания на средне- и долгосрочную перспективу с детализацией в бюджетном периоде, а также является доступным и понятным информационным ресурсом, который позволяет оценить расходы бюджета в конкретных результатах, получаемых за счет этих затрат.
По существу программа – инструмент не только планирования, но и управления развитием, поскольку обеспечивает реализацию всех компонентов процесса управления:
—целеполагание;
—планирование деятельности и ресурсов;
—прогнозирование результатов;
—финансирование;
—мониторинг;
—учет и контроль;
—корректировку с учетом факторов влияния;
—нормативно-правовое и методическое обеспечение;
—информационное сопровождение процесса управления, достигаемых результатов.
Программа как инструмент мониторинга
Отличительная особенность программы – содержащийся в ней механизм мониторинга реализации взаимоувязанных по задачам, ресурсам, источникам финансирования, срокам и исполнителям мероприятий, поэтому на ее основе можно сформировать систему мониторинга бюджетных расходов в целом для субъекта бюджетного планирования. В основе механизма мониторинга лежит комплекс специально разработанных для данной программы показателей и индикаторов. В табл. 1 представлена схема построения системы мониторинга результативности бюджетных расходов на основе нескольких целевых программ.
Система мониторинга и критерии оценки реализации программных мероприятий являются обязательными элементами программы. И хотя на практике выбор целевых показателей вызывает затруднения у специалистов, на самом деле методология их определения не столь сложна, если четко сформулированы и проблема, и задачи по ее устранению.
Выявив проблему, предлагаемую для программного решения, и тенденции ее усугубления со временем, несложно подобрать соответствующий показатель (индикатор) либо несколько показателей (индикаторов) для построения системы мониторинга. Как правило, проблемы устраняются поэтапно, что требует финансирования в разные бюджетные периоды, поэтому необходимо определять не только целевое значение выбранного показателя, но и его промежуточные (плановые) значения в целях ежегодного
мониторинга. Например, целевыми индикаторами мониторинга решения проблемы роста дорожно-транспортных происшествий могут быть сокращение числа пострадавших в ДТП, сокращение количества ДТП с пострадавшими, сокращение объема ущерба, нанесенного в результате ДТП, и т.д.
Основанием для разработки проекта программы может служить наблюдаемая динамика роста числа пострадавших и увеличения материальных потерь в результате ДТП, а также прогнозы усугубления выявленной проблемы. Для этого можно произвести расчет, например, таких индикаторов, как убыль численности населения вследствие ДТП и доля материальных потерь по отношению к общему объему производимого валового регионального продукта. Для построения системы мониторинга следует зафиксировать значения выбранных показателей в базовом, предшествующем планируемому, периоде и рассчитать целевые значения по годам на весь срок реализации программы. Мониторинг будет заключаться в сравнении целевых (плановых для бюджетного периода) значений показателей с их фактически достигнутыми значениями.
Эффективность бюджетных расходов определяется сравнением бюджетных затрат на реализацию мероприятий по устранению причин ДТП (ремонт дорог, профилактика нарушений правил дорожного движения, материально-техническое обеспечение системы дорожного хозяйства) и эффекта от полученного результата.
Значения выбранных индикаторов (показателей) и расчеты затрат на программные мероприятия являются основой для построения системы мониторинга результативности и эффективности бюджетных расходов. В процессе бюджетного планирования показатель результата идентифицируется согласно бюджетной классификации с определенной целевой статьей затрат.
При выборе индикаторов (показателей) для мониторинга результатов и эффективности бюджетных расходов рекомендуется придерживаться следующих критериев:
1. Индикатор (показатель) должен позволять измерять проблему, для решения которой разрабатываются соответствующие мероприятия, на всех этапах ее решения.
2. Он должен быть четко сформулирован, прост в применении для интерпретации результата как специалистами-управленцами, так и неспециалистами в сфере бюджетного планирования.
3. Индикатор (показатель) должен иметь достоверный источник информации либо формулу и/или методику расчета в составе материалов программы (раздел «Механизм мониторинга и контроля»).
4. Должна существовать возможность проверки значения индикатора (показателя) и его оценки в сравнении с базовым (плановым, целевым) значением.
5. Должна существовать взаимосвязь между индикатором (показателем) и программным мероприятием, на реализацию которого планируются бюджетные расходы.
6. Затраты на сбор, обработку, анализ и оценку индикатора (показателя) должны быть экономически эффективными.
Система программных индикаторов (показателей) позволяет выполнять мониторинг:
достижения планируемых значений результата (решение проблемы, снижение влияния проблемы, улучшение функционирования объектов жизнеобеспечения и т.п.);
выполнения распределенных целевых расходов бюджета;
результативности и эффективности бюджетных расходов.
Перечисленные возможности определили применение программ в качестве ключевого компонента системы «Бюджет, ориентированный на результат», а доля бюджетных расходов, планируемых и реализуемых в формате целевых программ, стала в свою очередь одним из основных критериев
оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов, реализуемых в развитие бюджетной реформы в Российской Федерации.
Проблемы применения программ в качестве инструмента мониторинга бюджетных расходов
Применение программ в качестве инструмента мониторинга и оценки требует соответствующего нормативно-правового и методического обеспечения, а также практических навыков специалистов, работающих с программами. Ключевыми документами являются порядок разработки и реализации целевых программ (как долгосрочных, так и ведомственных), методические рекомендации проведения мониторинга и оценки целевых программ, методические рекомендации оценки эффективности планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.
Статья 179 Бюджетного кодекса РФ предписывает исполнительным органам государственной власти и местным администрациям установление порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации в виде нормативно-правового акта соответствующего уровня управления.
Анализ нормативно-правовой базы субъектов РФ и некоторых муниципальных образований в части применения целевых программ показал, что не во всех регионах такой порядок установлен в виде отдельного нормативно-правового акта государственного органа исполнительной власти и местной администрации. В ряде территорий положения о программах определены законом о прогнозировании и программах социально-экономического развития субъекта РФ, в других порядок применения программ прописан в составе документа о бюджетном процессе или вообще не установлен.
Несмотря на то что целевые программы широко используются в практике государственного и муниципального управления, при построении систем мониторинга бюджетных расходов на их основе возникает ряд трудностей и проблем. Следует обратить внимание на то, что в регионах и муниципалитетах, как правило, имеется значительное количество принятых и реализуемых программ. Вместе с тем доля расходов, планируемых в бюджете на основе программ, не превышает 10%2. Анализ применения целевых программ в качестве инструмента бюджетного планирования во всех субъектах РФ и более чем 30 муниципальных образованиях выявил следующие наиболее характерные проблемы:
1. Применяемые программы зачастую не содержат индикаторов мониторинга и оценки результативности и эффективности бюджетных расходов.
2. Выбранная система показателей и оценки не соответствует поставленным программным целям.
3. Не определены порядок и методика проведения оценки на основе установленной системы показателей (критериев) и применения результатов проведенной оценки в бюджетном процессе (планирования и исполнения).
4. Не определен порядок мониторинга результатов программных мероприятий, реализуемых за счет средств различных уровней бюджетов.
5. Недостаточно разработана нормативно-правовая и методическая база проведения внутреннего аудита применения программ как инструмента бюджетного планирования и реализации бюджетных расходов.
6. Возникают трудности при составлении прогнозов результатов и затрат на весь период реализации программы, в особенности если программа является долгосрочной.
7. Зачастую выбранные для осуществления мониторинга показатели или данные для их расчета не имеют достоверного источника информации и промежуточных значений по этапам реализации программы.
8. Наблюдается достаточно слабое информационное сопровождение результатов мониторинга самих программ и расходов бюджета на их реализацию.
9. При планировании бюджетных расходов на программу не в полной мере учитываются полученные результаты ее реализации в предшествующем бюджетном периоде.
Перечисленные проблемы являются следствием как минимум трех главных причин:
недостаточного уровня профессиональной подготовки специалистов в вопросах применения программно-целевого метода, когда программа используется исключительно как способ привлечения ресурсов из других уровней бюджетной системы, а не как инструмент управления;
отсутствия достоверного статистического наблюдения применяемых в качестве мониторинга индикаторов;
недостаточного методического сопровождения процесса управления с помощью программ.
Повышение качества применения программ для мониторинга бюджетных расходов во многом зависит от устранения указанных проблем. Поэтому следует выделить факторы успешности применения программ и взять на вооружение положительный опыт некоторых регионов и муниципальных образований. Кроме того, возможно применение методических рекомендаций, разработанных различными экспертными организациями для федеральных ведомств и вполне адаптируемых для регионального и муниципального уровней управления.
Некоторые ориентиры успешности
Факторами успешности применения программ как инструмента мониторинга и оценки бюджетных расходов могут служить:
требования, установленные в порядке разработки и реализации целевых программ и предъявляемые к качеству проектов программ, включая обязательность установления механизма мониторинга и критериев оценки программных мероприятий и эффективности бюджетных расходов, направленных на их реализацию;
последовательность и обязательность применения результатов мониторинга и оценки на всех этапах процесса управления (планирование, финансирование, отчетность, оценка, корректировка);
определение «центра ответственности», порядка проведения мониторинга и оценки бюджетных расходов на реализацию программных мероприятий;
преемственность системы бюджетного планирования на основе программ;
знание программно-целевого метода и владение методиками его применения.
Несколько положительных примеров
Значительный опыт применения программ как инструмента управления накоплен в Санкт-Петербурге, в Хабаровском крае, где введены системы комплексного планирования в ключе стратегических задач развития. В Республике Бурятия регламентирована процедура применения программ, в Ханты-Мансийском автономном округе выстроена система бюджетного планирования и межбюджетного взаимодействия в формате программ. В Красноярском крае достаточно хорошо организована процедура информирования населения о реализации целевых программ и определения параметров социально-экономического развития в ключе программных индикаторов. В Ставропольском крае применяется порядок рейтингования программ на основе критериев их результативности и эффективности. Показателен пример Ульяновской области, где в областном бюджете предусмотрены субсидии муниципальным образованиям на разработку документации территориального планирования. Это, безусловно, очень важное решение для построения систем комплексного планирования (под комплексной системой здесь понимается связь стратегического, пространственного и бюджетного планирования). В Ярославской области применяется административный регламент разработки целевых программ, в мэрии города – порядок взаимодействия при разработке проектов программ.
Рекомендуемые методические материалы
Программно-целевой метод как инструмент планирования и оценки бюджетных расходов сегодня неплохо обеспечен методическими материалами. В практическом плане в регионах и на местном уровне вполне применимы (при условии их адаптации к субъекту бюджетного планирования) методики, разработанные для федеральных ведомств. В частности, можно рекомендовать информацию методического характера, размещенную на сайтах Минэкономразвития России www.economy.gov.ru, Минрегионразвития России www.minregion.ru и Министерства финансов РФ www1.minfin.ru. Следует обратить внимание на следующие методические материалы:
оценка планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций, разработчик – АНО «Институт реформирования общественных финансов»;
распределение бюджета принимаемых обязательств между ведомственными целевыми программами, разработчик – ООО «Институт финансового экономического мониторинга»;
повышение качества процедур оценки и рейтингования федеральных целевых программ, разработчик – ГУ «Высшая школа экономики»;
оценка вклада ведомственных целевых программ в достижение целей Правительства РФ, разработчик – Фонд «Институт экономики и социальной политики»;
организация мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, письмо Минфина России от 15 декабря 2006 г. № 06-04-08/01-161;
правила предоставления в 2008 г. из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ субсидий на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов РФ и муниципальных образований, постановление Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. № 107;
разработка и согласование СТУ для разработки проектно-сметной документации на объект капстроительства, приказ Минрегионразвития России от 1 апреля 2008 г. № 36;
оценка программ и проектов, разработчик – Фонд «Институт экономики города».
Планирование бюджетных расходов с учетом результатов мониторинга реализации программ
Каждая из программ в составе бюджетных расходов идентифицирована целевой статьей расхода бюджетной классификации, а также главного распорядителя бюджетных средств, который отвечает за достижение запланированного значения индикатора (показателя) в обмен на получаемые из бюджета средства, предназначенные для реализации программных мероприятий. Табл. 2 представляет упрощенную схему распределения бюджетных средств, выделенных на реализацию программ, между субъектами бюджетного планирования с учетом возможности «скользящей трехлетки».
В результате реформирования бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации претерпели некоторые изменения и правила планирования бюджетных расходов на основе долгосрочных целевых программ. Например, стало возможным увеличение горизонта планирования от одного года до трех и шести лет (в зависимости от того, принимается бюджет на один год или на три года).
С 2009 г. вступает в действие новая редакция ст. 179 Бюджетного кодекса. Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию с 2009 г., подлежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и местной администрацией муниципального образования в установленные сроки – не позднее одного месяца со дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в представительный орган.
Введенные требования ежегодной оценки эффективности реализации программ в порядке, устанавливаемом соответствующим органом исполнительной власти и местной администрацией, позволяют не позднее чем за месяц до внесения в представительный орган проекта закона (решения) о бюджете принять решение о сокращении со следующего финансового года бюджетных ассигнований на реализацию неэффективной программы либо досрочно прекратить ее реализацию.
Долгосрочные целевые программы финансируются за счет средств бюджета соответствующего уровня, при этом в федеральном бюджете (бюджете субъекта РФ) могут быть предусмотрены субсидии бюджету субъекта РФ (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ. Условия предоставления субсидий и методика расчета устанавливаются соответствующей программой.
Актуальные задачи
Внесенные изменения указывают на повышение требований к качеству программ как инструментов планирования бюджетных расходов и их реализации. Необходимость разработки механизма мониторинга результативности и эффективности программ, обязательность проведения оценки на его основе четко предписаны Бюджетным кодексом в качестве условия обоснования бюджетных ассигнований. В связи с этим следует:
—провести анализ порядка применения целевых программ и внести изменения в соответствии с Бюджетным кодексом (установить порядок, если он не определен);
—установить порядок проведения и критерии ежегодной оценки эффективности реализуемых программ;
—провести анализ соответствия качества применяемых программ установленным требованиям программно-целевого метода и внести необходимые изменения в соответствующие программы;
—предусмотреть в планируемых к принятию в новом формате целевых региональных программах условия и методику предоставления межбюджетных субсидий (если таковые предусматриваются) муниципальным образованиям на реализацию аналогичных программ;
—внедрить методики оценки эффективности бюджетных инвестиций.
