Версия для печати 11686 Материалы по теме
Екатерина Ваксова
Илья Моисеев
 Екатерина ВАКСОВА, заместитель генерального директора Центра исследования бюджетных отношений, кандидат экономических наук 
Илья МОИСЕЕВ, аналитик юридической службы Центра исследования бюджетных отношений 

Одним из важнейших инструментов бюджетирования, обуславливающих переход к программно-целевому методу планирования, является целевая программа, отражающая основные цели, задачи, мероприятия и показатели для оценки результативности деятельности органов власти. К настоящему времени в российской практике уже привычными стали некоторые виды целевых программ – федеральные, региональные, муниципальные, направленные на решение сложных межотраслевых задач. В рамках проводимой бюджетной реформы для усиления целевой направленности планирования деятельности внутри самих органов власти было введено понятие ведомственной целевой программы (ВЦП). Принципиальными отличиями нового вида целевых программ стали:
уровень утверждения (ведомственные приказы);
узкоотраслевая направленность (реализация в пределах полномочий одного ведомства);
подходы к отражению расходных обязательств (ведомственная целевая программа не может порождать новые расходные обязательства).
Впервые термин «ВЦП» появился в 2004 г. в Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 гг., а в дальнейшем был раскрыт в постановлении Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» (далее – постановление № 239), урегулировавшем вопросы разработки ВЦП на федеральном уровне. Наиболее важным этапом становления данного вида целевых программ стало закрепление в 2007 г. в Бюджетном кодексе РФ (ст. 179.3) норм о возможности распределения бюджетных ассигнований на реализацию ведомственных целевых программ в бюджетах всех уровней.
В целом имеющееся на сегодняшний день правовое регулирование лишь говорит о возможности применения данного инструмента. Но если на федеральном уровне основные подходы уже закреплены, то субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлено право самостоятельно принимать решение как о целесообразности внедрения ВЦП, так и о подходах к формированию нормативно-правовой основы разработки, утверждения и реализации ВЦП.
Начиная с 2005 г. работа над внедрением ВЦП была активизирована в значительной части субъектов РФ. И стоит отметить, что к середине 2008 г. большинство субъектов РФ и ряд муниципальных образований уже создали необходимую нормативную основу. Более того, в ряде субъектов РФ имеется обширная практика разработки самих программ. Например, подобный опыт существует в Республиках Коми, Удмуртия, Красноярском и Ставропольском краях, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, Ульяновской, Тверской, Липецкой, Омской, Смоленской и Тюменской областях.
Вместе с тем говорить о практической применимости ВЦП в бюджетном процессе и в общей системе стратегического планирования субъектов РФ и муниципальных образований преждевременно. Анализ имеющейся региональной практики показал, что данный вид целевых программ находится в стадии первоначального освоения и большинству имеющихся сегодня примеров свойственен целый ряд однотипных проблем, вопросов и системных недостатков.
Во-первых, существуют недостатки, связанные с формированием нормативно-правовой базы для внедрения ВЦП. Значительной частью субъектов РФ при подготовке своего порядка по ведомственным целевым программам за основу было взято постановление № 239, что повлекло за собой тиражирование ошибок и недоработок, которые были допущены на федеральном уровне. Поэтому, несмотря на то что регионам и муниципалитетам было предоставлено право самостоятельно определять подходы к разработке ВЦП, содержание и форму программы, инициатива по устранению недостатков федерального акта проявлена не была. Аналогичная проблема наблюдается и в случае, когда регион дублирует акты других субъектов РФ, не проводя должного анализа качества документа.
Единственным решением данной проблемы является предварительная работа на уровне субъекта РФ по изучению существующего опыта и выбору основных подходов к разработке ВЦП, соответствующих потребностям и возможностям конкретного региона.
Во-вторых, серьезная проблема связана с обособленностью процесса разработки и утверждения ВЦП относительно устоявшейся процедуры планирования и исполнения бюджета.
В большинстве случаев разработка, утверждение и реализация ВЦП никак не отражаются на вопросах распределения финансовых ресурсов между органами власти в рамках бюджетного процесса, в том числе в ходе планирования бюджетных ассигнований на исполнение как действующих, так и принимаемых обязательств, в ходе формирования государственных заданий на предоставление государственных услуг и т.д. Кроме того, ведомственные целевые программы являются элементом стратегического планирования в субъекте РФ и, следовательно, должны вписываться в общую систему целей и задач, изложенную в программах социально-экономического развития и докладах о результатах и основных направлениях деятельности органов государственной власти. Нередко установленные в субъектах РФ сроки представления разработанных ВЦП на экспертизу заведомо не позволяют учитывать стратегические направления развития (например, когда представление ВЦП осуществляется до подготовки доклада о результатах и основных направлениях деятельности). Для решения данной проблемы необходимо сформировать сбалансированный график планирования и исполнения бюджета, включающий в себя новые инструменты и их взаимосвязь.
В то же время в субъектах РФ возникают сложности с разграничением ведомственных и региональных целевых программ. Существует устоявшаяся практика формирования и реализации региональных целевых программ, которые рассматриваются органами власти как надежные инструменты получения финансовых ресурсов, что обу­словлено уровнем утверждения (как правило, постановлением высшего исполнительного органа государственной власти). В таком контексте разработка и утверждение ведомственных целевых программ приказами органов власти не воспринимается как действенная «гарантия» получения финансирования. Поэтому, когда орган власти хочет претендовать на получение ассигнований, в абсолютном большинстве случаев для обоснования потребности в ресурсах предпочтение будет отдано разработке региональной целевой программы. Причем в такой ситуации не играет роли даже соответствие решаемой проблемы статусу именно ведомственной целевой программы, а не региональной (по узкой отраслевой направленности решаемой задачи, по кругу исполнителей и т.д.). В целях изменения существующего положения (или исключения возможности возникновения такого восприятия ВЦП) на руководящем уровне региона должна быть высказана четкая политическая позиция о том, что распределение ресурсов зависит от актуальности решаемой проблемы и качества проработки обосновывающих документов, а не от типа целевой программы (ведомственной или региональной).
В-третьих, нельзя не отметить проблемы качества разработки ведомственных целевых программ. В первую очередь такие проблемы связаны со следующими факторами:
недостаточное понимание специалистами органов власти сути и задач разработки ведомственных целевых программ, их роли в бюджетном процессе, что обусловлено непроработанностью норм регионального законодательства и методической базы в части ВЦП, недостаточной квалификацией сотрудников, отвечающих за ВЦП;
отсутствие доступной сводной информации об опыте формирования ведомственных целевых программ на федеральном уровне с указанием типичных ошибок, сложностей и проблем. Кроме того, отсутствуют какие-либо методические рекомендации для субъектов РФ по внедрению ВЦП;
недостаточная заинтересованность специалистов органов государственной власти в разработке ВЦП. Основная сложность заключается в том, что разработка ВЦП является для министерств и ведомств «нагрузкой» к текущей деятельности. Поэтому нередко подход к разработке ВЦП оказывается излишне формальным, поскольку приоритет отдается именно регламентированной по срокам и финансированию текущей деятельности, за осуществление которой орган власти несет ответственность;
скорость подготовки ВЦП. В большинстве случаев речь идет о том, что региональное руководство устанавливает очень короткие сроки для подготовки ВЦП, что негативно отражается на качестве и достоверности разрабатываемых документов. Справедливости ради надо отметить, что нередко такие сроки зависят от федерального центра (например, при установлении условий для получения субсидий).
Для решения проблемы качества и с целью наиболее полного раскрытия требований к разрабатываемым ВЦП во многих субъектах РФ были утверждены методические рекомендации по разработке, утверждению и реализации ведомственных целевых программ. По сути, данный рациональный шаг направлен на оптимизацию работы с новым инструментом программно-це­левого планирования, так как методические рекомендации содержат не только положения рекомендательного характера, но и информацию о возможных ошибках и недочетах, которые не должны быть допущены.
В-четвертых, имеется ряд методологических проблем, связанных с необходимостью определения позиции региона по отдельным вопросам разработки, реализации и мониторинга ВЦП. Так, есть ряд вопросов, однозначные ответы на которые практически невозможно найти в нормативном регулировании и методических рекомендациях, например:
каким образом отражать вопросы недофинансирования, которые столь характерны для большого числа субъектов РФ? Как правило, недофинансирование рассматривается органами государственной власти в рамках описания рисков реализации ВЦП. С нашей точки зрения, данный подход не совсем верен. Случаи недофинансирования целесообразно рассматривать отдельно. При этом в ВЦП должно быть указано, что при сокращении фактического финансирования на тот или иной процент орган власти обязуется выполнить только часть ВЦП (и это должно найти отражение в показателях результативности). Кроме того, можно указать приоритетность мероприятий, то есть от каких мероприятий можно отказаться в условиях недофинансирования, а от каких не следует. Такой подход позволяет в дальнейшем органу государственной власти обоснованно отвечать перед руководством региона за невыполнение тех или иных показателей по причине нехватки финансовых ресурсов;
может ли ВЦП обуславливать возникновение новых расход­ных обязательств? Исходя из общей практики применения ВЦП и правовых норм относительно оснований для возникновения расходных обязательств можно сказать, что ВЦП не порождает новых расходных обязательств. В случае если ВЦП направлена на обоснование потребности в принимаемых обязательствах, она может содержать ссылки на будущие расходные обязательства, при этом в ВЦП должно быть указано, какой именно нормативно-правовой акт (договор, соглашение) необходимо принять, чтобы такие расходные обязательства возникли;
на какой срок разрабатывать ВЦП? В большинстве регионов указано, что ВЦП могут разрабатываться на срок от одного года до трех лет. Вместе с тем значительная часть утвержденных ВЦП рассчитана на год, что, с нашей точки зрения, представляется нерациональным. Ведь реализовать в полном объеме поставленные в ВЦП задачи в течение одного года может быть затруднительно (это касается достижения поставленной цели и значений показателей). Более того, исходя из предпосылок по переходу к трехлетнему бюджету (а в значительном количестве регионов такой переход уже практически осуществлен) планирование деятельности органа власти на три года является необходимым и возможным;
какой должен быть уровень утверждения ВЦП? Идеологически ВЦП являются инструментом оперативного управления в органе государственной власти, что предполагает утверждение на
ведомственном уровне (приказом), что упрощает администрирование программы. Вместе с тем в ряде регионов ВЦП утверждаются постановлениями высшего исполнительного органа государственной власти. Как правило, это рассматривается как дисциплинирующий фактор для более ответственного подхода органов власти к разработке ВЦП;
какое количество ВЦП может быть у одного органа власти? Существует несколько основных ответов на данный вопрос. Первый вариант предполагает формирование одной ведомственной целевой программы, которая включит в себя все цели и задачи ведомства и будет являться компромиссным документом между докладом о результатах и основных направлениях деятельности и комплексом ведомственных целевых программ. Второй вариант предполагает разработку отдельных ВЦП на каждую задачу ведомства, зафиксированную в докладе о результатах и основных направлениях деятельности. То есть количество ВЦП будет соответствовать количеству задач органа власти. Оба изложенных варианта имеют право на существование, и выбор между ними зависит лишь от развитости структурных подразделений ведомства: возможно или нет закрепление отдельной ВЦП за тем или иным подразделением или эффективнее будет осуществление общего контроля в рамках одной ВЦП;
каким образом отражать управленческие расходы? Данный вопрос является одним из наиболее сложных для решения, и на него также существует несколько вариантов ответов. Первый вариант предполагает выделение таких расходов в непрограммную деятельность, в рамках которой также могут быть установлены цели, задачи и показатели результативности. Во втором случае управленческие расходы могут выделяться в отдельную ВЦП, так называемую административную ВЦП. Такой подход во многом схож с первым вариантом, но предполагает усиление целевой направленности управленческих расходов. Наиболее правильный вариант заключается в пропорциональном распределении рассматриваемых затрат по задачам органа власти и соответственно по ВЦП, но до настоящего времени методика такого распределения не разработана.
Все указанные и многие другие вопросы должны быть решены в регионе еще на стадии формирования нормативно-правовой и методологической базы, что позволит в дальнейшем избежать ряда ошибок при разработке и реализации ВЦП.
В-пятых, при подготовке и реализации ВЦП специалисты органов власти сталкиваются с нехваткой необходимой статистической отчетности. Такая ситуация ограничивает органы власти в формировании перечня мероприятий ВЦП и выборе критериев для оценки ее результативности. Проблема статистики может решаться как путем расширения программ статистического наблюдения, что требует значительных финансовых затрат, так и с помощью развития ведомственной статистики, что представляется более рациональным.
Все рассмотренные выше проблемы и вопросы обязательно возникают на том или ином этапе проработки нового инструмента, что свидетельствует о необходимости их разрешения еще на стадии формирования нормативной базы.
В целом же, говоря о внедрении ведомственных целевых программ в бюджетный процесс субъектов РФ, необходимо отметить, что работа эта сложная и трудоемкая, предполагающая итерационный процесс. С нашей точки зрения, одним из наиболее рациональных и взвешенных подходов к таким работам является обеспечение пошагового внедрения, например в рамках пилотных органов власти. Только после такой «обкатки» и соответствующей корректировки законодательства целесообразно распространить данный инструмент на все органы власти и перейти к реальному применению ВЦП в бюджетном процессе. Кроме того, особое внимание должно быть уделено мотивации специалистов к формированию качественных документов (например, путем использования конкурсных механизмов с распределением дополнительных бюджетных ассигнований). И последним в списке, но далеко не последним по значению, является обеспечение методического сопровождения и повышения квалификации специалистов. Это предполагает как разработку подробных методических рекомендаций, так и обучение специалистов (семинары, рабочие встречи, текущие консультации).
Но даже с учетом всего изложенного нельзя забывать, что разработка ВЦП не должна стать флагом или лозунгом внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, и перехода на программно-целевое бюджетирование. Новая система планирования и реализации деятельности органов власти должна быть в первую очередь направлена на более полное удовлетворение потребностей населения и оптимизацию использования бюджетных ресурсов.
Поделиться