Версия для печати 2970 Материалы по теме
В конце марта в Домодедовском районе Московской области в рамках совместного проекта Министерства финансов Российской Федерации и Международного банка реконструкции и развития «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» состоялась международная конференция «Управление общественными финансами: международный опыт и российские перспективы». Организаторами конференции стали Институт реформирования общественных финансов, Институт Восток – Запад и Институт финансово-экономического мониторинга.
  
силуанов и график
Открыли конференцию заместитель Министра финансов РФ А.Г. Силуанов и главный экономист Московского представительства Международного банка реконструкции и развития Дж. Литвак. Они поздравили участников конференции с ее открытием и пожелали плодотворной и творческой работы. В частности, А.Г. Силуанов подчеркнул, что качество управления региональными финансами субъектов РФ повысилось. Это видно из материалов, отчетов, представляемых регионами в Министерство финансов РФ. Он выразил благодарность Международному банку реконструкции и развития за оказание технической помощи в проведении реформы межбюджетных отношений.
    Дж. Литвак отметил, что субъекты РФ – это «надежда России». Международный банк начинает работу с субъектами РФ и муниципальными образованиями. В настоящее время идет отбор регионов для создания пилотных программ. «Мы считаем, – сказал он, – что сосредоточить ресурсы в нескольких регионах – более эффективно, чем распылять их».
    Первый день конференции был посвящен основным направлениям бюджетной реформы. С докладом на тему «Основные направления развития системы межбюджетных отношений и управления региональными финансами на среднесрочную перспективу» выступил А.Г. Силуанов. Он отметил, что Минфин РФ завершил разработку среднесрочного финансового планирования на 2006–2009 годы, обозначены межбюджетные отношения субъектов РФ и муниципальных образований до 2009 года. За три последних года упорядочено бюджетное устройство, разграничены полномочия по расходам и доходам.
 
силуанов2
  Большинство доходов распределено на формализованной основе. Это говорит о прозрачности и эффективности межбюджетных отношений, подчеркнул докладчик.
    Есть ощутимый рост доходов, расходы растут устойчивыми темпами, снизилась задолженность по коммунальным услугам более чем в 3,2 раза, нет задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы.
    А.Г. Силуанов обозначил задачи на перспективу 2006–2009 годов: укрепление финансовой самостоятельности субъектов, укрепление доходной базы, создание стимулов для управления качеством, прозрачность финансов и совершенствование бюджетного процесса. В дальнейшем при формировании бюджета расходы будут корректироваться на индекс инфляции, распределение финансовой помощи субъектам РФ будет осуществляться при рассмотрении проекта закона о бюджете в первом чтении (в конце августа). Инвестиционные программы будут утверждаться в законе о бюджете. Межбюджетные трансферты будут распределяться сразу на три года с последующей коррекцией, но основные пропорции будут сохранены.
    Будут законодательно установлены три группы субъектов РФ в зависимости от удельного веса межбюджетных трансфертов в общей сумме их расходов. Одна из групп (12 высокодотационных субъектов) – где уровень межбюджетных трансфертов составляет более 60%. С этими субъектами РФ будут подписываться соглашения, будет введен запрет на финансирование мероприятий, не входящих в их полномочия, будет осуществляться их аудит, введены дополнительные ограничения по госдолгу. Одно из важных нововведений – при улучшении показателей экономического положения региона не будет сокращаться (при определении на следующий год) финансовая помощь на ту часть роста ВРП, которая превышает средний рост по России.
    А.М. Лавров, директор Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации, в докладе на тему: «Проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса» и задачи бюджетной реформы» остановился на проблеме сущности бюджетной реформы. Необходимо снять препятствия для тех, кто хочет работать по-новому. Следует начать работать над бюджетной классификацией, очень много непонятного, как привязать статьи к тем или иным расходам, как можно составлять и утверждать региональные бюджеты и особенно местные, если изменения в закон о классификации обычно принимаются в декабре. В Бюджетном кодексе необходимо утверждать общие для всех бюджетов крупные позиции (раздел, подраздел). Каждая власть уже сама решит, к какой статье и виду расходов привязать свои расходы.
  
бежаев
  Составление бюджета. Необходимо расширить горизонты бюджетного планирования. Трехлетний план – это макроэкономическое регулирование бюджетного планирования, необходимо резко усилить его роль. Федеральные программы, по мнению докладчика, нельзя делить на объекты субъектов РФ и муниципальных образований. Финансовый орган вправе делегировать полномочия  по исполнению функций бюджета субъекту (министерству, главному распорядителю).
    Бюджетный процесс должен завершаться составлением и рассмотрением отчета об исполнении. Однако в настоящее время на федеральном уровне этот цикл разорван.
    Одна из новаций, которую необходимо еще развивать, состоит во введении внутреннего финансового контроля.
    Бюджетные учреждения – нужны другие формы. Законопроект по этому вопросу еще в работе. Однако в Бюджетном кодексе прописано, какие типы учреждений должны существовать. Доходы от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений вносятся в бюджет. Реформу нельзя проводить без разграничения полномочий.
    О.Г. Бежаев, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений, в своем выступлении остановился на основных положениях переходного периода в соответствии с Федеральным законом № 129-ФЗ. Он подчеркнул, что все законодательные нормы, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ, действуют параллельно с временными нормами, установленными на переходный период, муниципалитет имеет право руководствоваться теми или иными. Минфин РФ проводит мониторинг о работе муниципалитетов, который показал следующее: положение о бюджетном процессе приняли 70% муниципальных образований, решения по земельному налогу – 98% муниципальных образований (это значит, что ряд муниципалитетов, не принявших такого закона, несут прямые потери бюджета), не завершена кадастровая оценка земли. Бюджеты на 2006 год до 1 января 2006 года были приняты только 76% районов, 74% городских округов, остальные вошли в новый бюджетный год без бюджетов. Особенно неудовлетворительно эта работа проведена в Южном федеральном округе. В переходный период бюджет поселений может не формироваться, а работать по смете. Тогда доходы и средства финансовой помощи будут учтены в районном бюджете.
    Приняты дополнительные полномочия местного значения поселений – это создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, содействие в развитии сельхозпроизводства, создание условий для развития предпринимательства, расчет субсидий на оплату коммунальных услуг, организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью. Также принят ряд дополнительных вопросов местного значения муниципального района. Особое внимание докладчика было обращено на проблему организации финансового контроля органов местного самоуправления. В настоящее время контрольные органы созданы в 47% муниципальных образований. Они создаются в форме самостоятельно действующих на постоянной основе контрольно-счетных палат, ревизионных комиссий, на договорной основе с аудиторскими организациями.
    Ален Шик, профессор Мэрилендского университета (США), проинформировал слушателей конференции о своем видении модернизации системы управления государственными финансами в России. Необходимо, считает профессор, жесткое планирование и поддержание налогово-бюджетной дисциплины.
    А.Л. Головков, руководитель секретариата, заместитель Председателя Правительства РФ, ответственный секретарь Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, в докладе «Планирование деятельности органов исполнительной власти в условиях бюджетной реформы» остановился на развитии планирования в нашей стране. От основных направлений, пятилетних планов, комплексных народнохозяйственных программ, федеральных целевых программ с 2005 года осуществлен переход к трехлетнему бюджету, который увязан с действующими и принимаемыми обстоятельствами и ориентирован на конечные результаты. Среднесрочная программа – инструмент связи с расходными обязательствами. Бюджет выстраивается на основании программ. Федеральная часть уже отработана. Для субъектов это задача новая, опыт есть, его надо обогащать, и в течение ближайших двух лет эта работа должна быть проведена в субъектах РФ.
    В.В. Климанов, директор Института реформирования общественных финансов, обратил внимание на задачи повышения эффективности управления региональными финансами: это повышение результативности бюджетных расходов, совершенствование системы управления региональным и муниципальным долгом, повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами, совершенствование системы управления инвестициями.
    В.В. Онищенко, заместитель директора проекта МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», рассказал о необходимости координации бюджетной и административной реформы. Координировать процесс реформ очень сложно, подчеркнул В.В. Онищенко, координация осуществляется поэтапно в среднесрочном периоде: на стадии исполнения, стадии контроля и мониторинга.
Второй день конференции был посвящен проекту Руководства по управлению региональными и муниципальными финансами и практическим вопросам повышения качества управления субнациональными финансами.
    Михали Хогье, профессор Будапештского университета экономики (Венгрия), осветил вопрос о некоторых уроках международного опыта управления государственными финансами стран с экономикой переходного периода.
    Вопросы для всех общие. Как создать новое наследство от старой системы. Необходимо знать, какая роль будет за каждым уровнем власти, что относится к государственному сектору, как разделить объекты, как будет осуществляться приватизация, ее функции. Ряд стран выбрал шоковую терапию, а ряд – переходный период. Главный вопрос – управление активами. Нужно ли приватизировать административные функции? В некоторых странах в налоговой системе приватизирован технологический процесс в объеме 95%, и только 5% – государственный. Нельзя приватизировать функции взимания налогов.
    В переходный период необходимо сохранить социально-культурные услуги в руках государства.
 
все сидят
  На втором этапе переходного периода должна решаться политика ценообразования, цены должны быть регулируемы лишь в государственном секторе. Россия обогнала нас в налогово-бюджетной сфере. В переходном периоде необходимо сбалансировать функции между законодательной властью и исполнительной. Необходимо иметь ежегодный бюджет по всем доходам и расходам и четкую классификацию. Гранты – самые лучшие деньги для финансирования отрасли. По мнению профессора, бюджетирование на несколько лет – процесс непростой, в смысле, что он ограничивает свободу по осуществлению изменений.
    М.К. Панов, старший консультант проекта Минфина России и МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», рассказал о проблемах внедрения новых стандартов управления региональными и муниципальными финансами. Он сказал, что Чувашская Республика, Челябинская и Вологодская области участвуют в пилотных программах по разработке таких стандартов.
    Существуют проблемы внедрения новых стандартов управления общественными финансами. Диагностика долга. Основные характеристики, используемые для определения: объект управления долгом, принятие обязательств.
    Существует понятие «долговая емкость». Если платежи превышают долговую емкость, нужно либо гасить долги, либо осуществить реструктуризации.
    В.А Зеленский, заместитель директора Департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ. Тема выступления – «Практические вопросы формирования бюджетной отчетности в условиях перехода к новой системе бюджетного учета». Новая отчетность внедрена. Далее необходимо развивать систему бюджетного учета и бюджетной отчетности, для чего внедрять новые нормативные акты. Мы хотим создать единую информационную базу каждого получателя средств, разработать и принять стандарты бухгалтерского учета и отчетности. У нас уже консолидирована отчетность субъектов и бюджетных учреждений. По методу начисления мы можем оценивать финансовые результаты деятельности. Интеграция классификации и плана счетов дает информацию для пользователя. Год 2006 – это год администратора доходов. В полученной отчетности хотим опробовать полную оценку имущества казны, административных доходов. Разрабатывается закон «Об официальном бухгалтерском учете», бухгалтерская терминология будет приведена в соответствие с международной стандартной отчетностью. Стандарты бухгалтерского учета описывают, что делать, когда в инструкции нет такой ситуации. Стандарты должны вступить в силу с 1 января 2009 года.
    А.В.Смирнова, начальник отдела методологии формирования расходных обязательств и исполнения бюджетов Департамента бюджетной политики Минфина России, говорила о преимуществах ведомственных целевых программ. Ведомственные программы создают более свободное поле деятельности. Они решают более приоритетные задачи. Правительство определяет приоритеты, а ведомство решает, как целесообразней потратить деньги.
И.Л. Ефимов, консультант отдела методологии формирования расходных обязательств и исполнения бюджетов Департамента бюджетной политики Минфина России проинформировал, что в Минфине РФ составлен первый свод реестров расходных обязательств. Он охватил 83% расходов федерального бюджета. Основные ошибки, которые были выявлены: неверное обоснование главными распорядителями своих расходов (ссылка на Закон о бюджете, приказы – это неверное обоснование).
    Первый опыт составления реестра показал, что необходимо вносить изменения в Бюджетную классификацию.
    Из реестра мы можем увидеть, сколько стоит тот или иной закон. Наибольший удельный вес расходов занимает Закон о пенсиях, о социальной защите, выявляются объемы дорогих строек.
    Срок внесения Реестра в Правительство – 31 марта т. г. Расходы реестра могут превышать расходы бюджета (если какой-то закон не финансируется).
    Реестр – это новая информация к бюджету. В 2008 году Минфин РФ предполагает формировать бюджет из реестра.
    А.В. Юрин, директор Департамента межбюджетных отношений, в своем выступлении отметил, что проводимые реформы дают положительный результат. Обязательства выполняются в срок и в полном объеме, кредиторская задолженность составила 2% к общей сумме расходов. Наш департамент стремится к продолжению работы по оздоровлению финансов, стимулирует работу субъектов РФ по улучшению качества отчетности. Предполагаем сокращать размер задолженности по бюджетным ссудам субъектов РФ, но по очень строгим правилам. По нашему мнению, необходимо вносить изменения в отчетность, так как  многих показателей, необходимых для анализа, в отчетности недостает (например, патронаж детей). Будем продолжать стимулирование тех субъектов РФ, у которых параметры исполнения бюджета на высоком уровне.
По отдельным вопросам выступили профессор Университета Марбурга (Германия) Хорст Циммерманн, исполнительный директор Института финансово-экономического мониторинга В.А. Шипунов, руководитель аналитического отдела Института реформирования общественных финансов Е.В. Дмитришина, директор департамента специальных проектов Института реформирования общественных финансов С.А. Трунов, консультант Института реформирования общественных финансов.
С заключительным словом к слушателям обратился  Хорнст Циммерманн, профессор Университета Марбурга (Германия). Он сказал, что в России сделан гигантский скачок в области реформирования финансов. «Я горячо поздравляю вас с этими успехами».
    А.М. Лавров в заключительном слове сказал: «Мы идем той же дорогой, что и многие страны, и мы благодарны международным экспертам за техническую помощь, оказанную нам. Я думаю, что и они поняли наш дух. Заканчивается действие существующих программ, и в этом году нам предстоит новый цикл реформ. Я благодарю команду В.В. Климанова, директора Института реформирования общественных финансов, за четкую организацию работы конференции».

Поделиться