Версия для печати 5793 Материалы по теме
сазонов
Сергей САЗОНОВ,
заместитель главы администрации Волгоградской области, председатель Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства, заслуженный экономист Российской Федерации, профессор

завьялов
Дмитрий ЗАВЬЯЛОВ,
заместитель начальника отдела местных бюджетов Главного финансово-казначейского управления, кандидат юридических наук

В течение последних лет Государственной Думой РФ принят ряд федеральных законов, направленных на совершенствование федерального бюджетного и налогового законодательства. В результате были заложены основы новой бюджетной системы РФ: введена двухуровневая система местного самоуправления, соответственно разграничены расходные полномочия и доходные источники формирования бюджетов, модернизирована система построения межбюджетных отношений.
Однако уже с момента принятия новые федеральные законы были подвергнуты критике на всех уровнях власти, и, как следствие, потребовалось внесение в них поправок.
манежная
Так, в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) за истекшие два с небольшим года 16 раз вносились изменения. В Бюджетный кодекс РФ за период его существования с 1998 г. 34 раза вносились изменения, в том числе за последние полтора года – 16 раз. В Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» за последние полтора года 5 раз вносились изменения. И, несмотря на череду изменений, реформирование бюджетного законодательства далеко не закончено: так, в настоящее время в Правительстве РФ уже разрабатывается проект принципиально нового Бюджетного кодекса РФ.
Устраняя допущенные ранее пробелы и коллизии, федеральный законодатель нередко создает новые.
Наиболее ярко об этом свидетельствуют поправки, внесенные в Закон № 131-ФЗ Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее – Закон № 199-ФЗ).
Первое: полномочия в сфере культуры. В изначальной редакции Закон № 131-ФЗ не предусматривал за органами местного самоуправления муниципальных районов полномочий в сфере культуры, в результате чего де-юре муниципальные районы были лишены возможности организовывать и проводить культурно-массовые мероприятия районного значения (праздники, различные конкурсы, смотры самодеятельности и т. д.). При этом органы местного самоуправления поселений не могли компенсировать данный пробел, поскольку их полномочия ограничивались масштабами поселения (п.п. 13 п. 1 ст. 14). Наличие указанного пробела постоянно являлось предметом критики установленного порядка разграничения расходных полномочий. Поэтому, как мы полагаем, Закон № 199-ФЗ был призван восполнить данный пробел и наделить соответствующими полномочиями в сфере культуры органы местного самоуправления муниципального района. В соответствии с п. 2 ст. 29 данного закона муниципальные районы приобрели такое полномочие, как «создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры». Из этого, однако, не следует: вправе ли муниципальные районы проводить мероприятия в сфере культуры или нет. В чем заключается «создание условий для обеспечения поселений услугами»: поселения, муниципальные районы как муниципальные образования услуг учреждений культуры не потребляют. Учреждения культуры оказывают бюджетные услуги населению в сфере культуры (проведение праздников и конкурсов), но это не что иное как оказание населению бюджетных услуг в сфере культуры. Исходя из этого мы полагаем, что данная поправка не предоставляет прав муниципальным районам на проведение районных мероприятий.
клоуны
Формально, по нашему мнению, данная поправка дает возможность муниципальному району принимать программы, ориентированные на развитие учреждений культуры поселений, содержать в аппарате управления структурные подразделения или отдельных специалистов, основной деятельностью которых будет оказание консультаций поселениям по вопросам организации культурно-массовых поселенческих мероприятий, обеспечение ведения бухгалтерского учета по поселенческим учреждениям культуры, оказание иной методической помощи. Перечисленные функции, безусловно, важны, но вместо законодательно закрепленного права на проведение районных мероприятий в сфере культуры Закон № 199-ФЗ создал предпосылки для возникновения новой коллизии.
Аналогичная ситуация возникла и относительно полномочий в сфере местного традиционного народного художественного творчества: за органами местного самоуправления поселений закрепляется «создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества…» (п.п. 13.1 п. 1 ст. 14), за муниципальным районом – «создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях» (п.п. 19.2 п. 1 ст. 15). Как следует из контекста, за поселением и за муниципальным районом закреплены идентичные полномочия, что само по себе идет вразрез с идеей разграничения полномочий, такая ситуация прежде всего дает почву для возникновения конфликта в вопросах разграничения имущества.
Второе: разграничение расходных полномочий в сфере библиотечного обслуживания населения.
Изначально Закон № 131-ФЗ закрепил данные полномочия за поселковым уровнем, предусмотрев за органами местного самоуправления муниципального района полномочия по формированию библиотечных фондов. С учетом поправок, внесенных Законом № 199-ФЗ, муниципальные районы приобрели такое полномочие, как «организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов». Принятие данной поправки поставило органы местного самоуправления перед необходимостью решать, каким статусом обладает та или иная библиотека: поселковая она или межпоселенческая? Принимая во внимание, что в большинстве случаев в поселениях библиотеки являлись филиалами центральной районной библиотеки и не имели собственного бухгалтерского учета, возникло недопонимание: является ли центральная районная библиотека со всеми филиалами вместе единой межпоселковой библиотекой или филиалы надлежит выделить и передать поселениям (в виде отдельных объектов имущества или самостоятельного юридического лица). Если выбор будет сделан в пользу первого варианта, то все поселения останутся без библиотек, причем и необходимость в создании поселковых библиотек не представляется актуальной: затраты на создание собственной библиотеки и ее содержание значительно превышают стоимость общественных благ (бюджетных услуг), которые способна оказать новая библиотека. Однако данный вариант не является безболезненным: создание межпоселковой библиотеки приведет к сокращению расходных полномочий поселений (например, в консолидированном бюджете Волгоградской области на 2006 г. в структуре расходов поселений библиотечное обслуживание  составляет 10–11%), что весьма существенно и ведет к снижению роли поселковых бюджетов.
Если выбор будет сделан в пользу раздела районной библиотеки на поселковые, то также отпадает необходимость в создании межпоселенческих библиотек, в связи с чем цель внесения данной поправки в Закон № 131-ФЗ неясна.
Может быть рассмотрен и третий вариант: формирование на основе имеющейся материально-технической базы и межпоселенческой, и поселковых библиотек. На первый взгляд третий вариант – золотая середина, однако это не так. Базой для формирования межпоселенческой библиотеки могут стать прежде всего библиотечные учреждения, расположенные в райцентрах, поскольку услугами данных учреждений пользуются не только местные жители, но и жители соседних прилегающих поселений. В результате райцентры могут остаться вовсе без библиотек.
Принимая во внимание, что аналогичным образом расходным полномочием уровня муниципального района может быть признан стадион, Дом культуры, то вполне оправданно возникает вопрос: а что остается райцентру как поселению – только благоустройство (в структуре консолидированного бюджета Волгоградской области в бюджетах поселений данные расходы в среднем составляют 6–7%) и содержание аппарата управления (в среднем 42–43%)? Каким же может быть итог: до 80% расходов бюджетов райцентров (поселений) – это расходы на содержание аппарата управления?
Выше были показаны лишь отдельные случаи, когда стремление поспешно устранить допущенные недочеты в законодательстве приводит к возникновению новых коллизий. В связи с чем особую актуальность приобретает необходимость учета пусть незначительного, но значимого для дальнейшего совершенствования законодательной базы регионального и местного опыта реализации Закона № 131-ФЗ. Следует отметить, что по-прежнему требуется решить в сфере межбюджетного регулирования следующие задачи.
1. Необходимо внести ясность в определение «уровень бюджетной обеспеченности».
В действующем бюджетном законодательстве РФ допускается несогласованность ключевых понятий «бюджетная обеспеченность», «уровень бюджетной обеспеченности» и «расчетный уровень бюджетной обеспеченности».
Как следует из Закона № 131-ФЗ, финансовые возможности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выравниваются посредством выравнивания уровня бюджетной обеспеченности (ст. 60 и 61 этого Закона), для чего субъект РФ образовывает в составе расходов два фонда: региональный фонд финансовой поддержки поселений и региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), а муниципальные районы – районный фонд финансовой поддержки поселений.
чукча
Поэтому следовало бы ожидать, что законодатель в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) закрепит за субъектом расходное полномочие по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности, как это сделано в Законе № 131-ФЗ применительно к муниципальным районам (п.п. 20 п. 1 ст. 15), или полномочие по выравниванию финансовых возможностей органов местного самоуправления. Однако подобные нормы отсутствуют, вместо этого п.п. 37 п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ за субъектом РФ закреплено полномочие по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований, об «уровне бюджетной обеспеченности» нет ни слова. Несогласованность терминов, используемых законодателем, не дает возможности с достаточной достоверностью определить: об одном полномочии идет речь или о разных.
Не вносит ясность и БК РФ, поскольку наряду с термином «бюджетная обеспеченность» (п. 1 ст. 131 и п. 1 ст. 138) здесь используются и такие термины, как «уровень расчетной бюджетной обеспеченности» (п. 3 ст. 138), «расчетная бюджетная обеспеченность» (п. 4 ст. 142.1). Причем, как следует из контент-анализа, содержание данных понятий идентично, с тем лишь различием, что понятие «уровень расчетной бюджетной обеспеченности» применяется к субъектам РФ и муниципальным районам (городским округам), а понятие «расчетная бюджетная обеспеченность» – к поселениям.
В прежней редакции БК РФ не содержал определений «бюджетная обеспеченность» или «уровень бюджетной обеспеченности», однако в ст. 6 БК РФ было сформулировано определение минимальной бюджетной обеспеченности как «минимально допустимой стоимости государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов». Из данного определения вполне логично следовало, что бюджетная обеспеченность (фактическая или расчетная) есть стоимость бюджетных услуг (оказанных или планируемых) в расчете на одного человека, т. е. бюджетная обеспеченность сводилась к подушевым расходам, в то время как в новой редакции БК РФ рассматривает уровень бюджетной обеспеченности не только с учетом подушевых расходов, но и подушевых налоговых доходов, соотнесенных с аналогичными показателями в среднем по муниципальным образованиям. Поэтому использование в БК РФ понятия «бюджетная обеспеченность», но уже с новым содержанием, на наш взгляд, неоправданно.
Несогласованность ключевых понятий не допустима, и было бы верным решением в ст. 6 БК РФ дать определение уровня бюджетной обеспеченности, аналогичного уже сформулированному в абз. 2 ч. 3 ст. 138 БК РФ, и отказаться от использования как в самом БК РФ, так и Законе № 184-ФЗ иных формулировок.
2. Необходимо закрепить в БК РФ определение уровня бюджетной обеспеченности, предусмотреть при этом, что он рассчитывается с учетом неналоговых доходов.
Внесение в БК РФ поправки, позволяющей при расчете дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности учитывать и неналоговый потенциал муниципальных образований, позволил бы более корректно распределять средства на финансовую поддержку территорий.
Например, в среднем в бюджетах муниципальных образований Волгоградской области на 2006 г. удельный вес неналоговых доходов к собственным доходам составит 11%. Причем для поселений данный показатель в среднем – 30%, для муниципальных районов – 3%, городских округов – 12%. Всего при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований не учитывается более 1 млрд рублей, или 15–16% их минимальных собственных доходов. Это приводит к необходимости выделять дополнительные средства на обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований. Одни территории получают средств гораздо больше, чем необходимо (это городские округа, в которых естественным образом удельный вес неналоговых доходов выше, чем в сельских районах, например г. Камышин – 124% от расчетного финансового разрыва), в то время как другие муниципальные образования недополучают значительную сумму финансовой помощи – до 15% от общей суммы финансового разрыва (Палласовский район).
3. Необходимо внести изменения в порядок расчета «отрицательного трансферта».
Возможность применения данного вида межбюджетного трансферта целесообразно рассчитывать на базе планируемых показателей очередного финансового года, т. е. исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в планируемом финансовом году (а не в отчетном финансовом году, как это сейчас предусмотрено БК РФ).
Изменение порядка расчета позволит наиболее оперативно и корректно перераспределять средства между муниципальными образованиями. Например, в Волгоградской области до 2006 г. поселений как самостоятельных муниципальных образований не было. Поэтому в условиях действующего БК РФ применить по отношению к ним «отрицательный трансферт» возможно не ранее чем при формировании бюджета на 2008 г. В результате область только в 2006 г. не смогла изъять около 70 млн рублей сверхдоходов поселений.
4. Необходимо предусмотреть возможность замены всех видов дотаций, предоставляемых из регионального бюджета бюджетам муниципальных образований, дополнительными нормативами отчислений по налогам.
В действующей редакции БК РФ предусмотрена возможность замены дополнительными нормативами только дотаций, предоставляемых на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Замена иных дотаций, предоставляемых из региональных бюджетов в соответствии со ст. 139 БК РФ, например дотации на обеспечение сбалансированности, в настоящее время БК РФ не предусмотрена. Данная норма позволила бы, например, Волгоградской области вдвое снизить уровень дотационности муниципальных образований.
Однако перечисленные вопросы федеральный законодатель не решает. На данном этапе реформ можно констатировать, что возникла необходимость в скрупулезном анализе законодательной базы, в выявлении и устранении правовых лагов и коллизий и лишь затем – в кардинальных изменениях. Пик кардинальных реформ законодательной базы прошел – настало время для эволюционных изменений.

Поделиться