Версия для печати 2477 Материалы по теме
Бюджет прошлый и нынешний
вьюн
С бюджетом Пенсионного фонда России в 2005 году в целом проблем не было. Правда, возникли дополнительные обязательства, связанные с законодательством о Героях Советского Союза, Героях Российской Федерации и полных кавалерах ордена Славы, Героях соцтруда и полных кавалерах ордена трудовой Славы. Так, с 2006 года в рамках пенсионной системы предусмотрено дополнительное ежемесячное материальное обеспечение для категорий граждан, получивших прибавку к пенсии по президентскому указу 2005 года. Источником покрытия данных расходов является федеральный бюджет, поскольку это обязательства государства. К тому же все, что нам пришлось выплатить из планировавшегося ранее (это прежде всего расходы, связанные с повышением базовой части пенсий с 1 марта минувшего года), было проведено поправками к законам о федеральном бюджете и бюджете ПФР на 2005 год и профинансировано из резерва ПФР и средств федерального бюджета.
Что касается запланированных на 2006 год повышений базовой и страховой частей пенсий, то они вписались в общую логику бюджета, поэтому проблем, связанных с принятием закона об исполнении бюджета ПФР в Госдуме РФ в мае текущего года, не предвидится.
2006 год – это первый год в нашей истории, когда доходная и расходная части бюджета ПФР существенно превысили триллион рублей, составив 1,6 трлн. рублей. Дефицит – 94 млрд. рублей. Частично (в объеме 74 млрд. рублей) дефицит будет покрываться за счет федеральной казны. Вместе с тем нас не может не беспокоить продолжающаяся с 2005 года несбалансированность нашего бюджета, пусть на первый взгляд и незначительная, не превышающая 6% от общего объема бюджета. Эта несбалансированность вынуждает нас постоянно обращаться к средствам федерального бюджета как источнику погашения дефицита. А это, в свою очередь, изменяет природу пенсионной системы, превращая ее в некоторой части из системы пенсионного страхования (как она определена федеральным пенсионным законодательством) в систему государственного пенсионного обеспечения, от которой мы начали отказываться еще в начале 1990-х годов, с момента образования Пенсионного фонда России.
Бюджет ПФР 2006 года в 1600 млрд. рублей свидетельствует о том, насколько сильно вырос Пенсионный фонд за последние несколько лет. Для сравнения: в 1999 году его бюджет составлял порядка 450 млрд. рублей.
Увеличение доли пенсионных выплат
С 2000 года в стране начался экономический подъем, и произошло увеличение доли пенсионных выплат – расходов и доходов пенсионной системы в ВВП. Если раньше, например в 1999 году, эта доля составляла порядка 4,7%, то сейчас – 6,3%. То есть растет масса доходов, и все большая их часть (во многом благодаря пенсионной реформе) вовлекается в пенсионную систему. Экономический подъем и пенсионная реформа – это два основных фактора, благодаря которым сейчас увеличивается количественный показатель бюджета Пенсионного фонда.
Есть и третий: понемногу происходит легализация теневых доходов. И мы надеемся, что реализация четырех национальных проектов, в основе идеологии которых во многом лежит стимулирование людей к легализации своих доходов, позволит нам придать этому процессу – выведению зарплат из тени – новый импульс.
Пока эта задача не решена. Мы ощутили небольшую прибавку выведенных из тени средств в первый год пенсионной реформы. Сейчас темпы заметно снизились. На начало пенсионной реформы (2000–2001 гг.) «на свету» было порядка 36–37% доходов. Сейчас – в интервале от 40 до 50%. И если в ближайшие два года этот показатель перевалит за отметку хотя бы 50%, то это будет уже существенно. Тем более что всю зарплату из тени вывести невозможно, это подтверждает и мировая практика.
Обидно, что проблема вывода зарплат из тени медленней всего решается для молодых возрастных групп, у которых накопительная часть пенсии растет наиболее высокими темпами и которые заинтересованы в предельной легализации своих доходов.
Считаю, что необходимо ликвидировать регрессию налоговой шкалы – она себя не оправдала (при этом я против возвращения к прогрессивной шкале, хотя и такие предложения звучат). Ожидалось, что люди с высоким уровнем доходов выведут их из тени, а на деле этого не произошло. А раз так, то зачем мы держим эту парадоксальную для всего мира «налоговую игрушку»? Не скажу, что отмена этой системы даст Пенсионному фонду РФ какую-то серьезную прибавку, но она хотя бы избавит от серии сезонных колебаний в уровне доходов. Ведь регрессия начинает действовать после летних отпусков, осенью. В результате в это время в ПФР начинаются проблемы из-за сезонного снижения объема доходов. А это создает проблемы для нас и никак не улучшает положение тех, кто перечисляет средства в фонд.
К проблемам 2006 года, пожалуй, можно отнести и отставание запланированного процента повышения пенсий от темпа роста инфляции. Формально мы не можем считать это каким-то расхождением с законом, поскольку окончательное подведение итогов финансового года идет по апрельским данным. Тем не менее, пенсионеры отмечают, что в первые два года реформы показатели повышения пенсии были все-таки выше темпов роста инфляции уже в проекте бюджета. И, судя по вопросам, которые мы получаем от населения, люди этим очень обеспокоены. Возможно, нужно пользоваться более адекватными бюджетными проектировками и не создавать ситуацию, при которой мы ежегодно в каждом новом финансовом году должны наверстывать недоиндексированное в предшествующем.
Думаю, что реальные итоги повышения пенсий в 2006 году окажутся выше запланированных. Во-первых, потому, что уже сегодня очевидно, что темп роста инфляции превысит бюджетные проектировки. Во-вторых, потому, что и в 2006 году инициативы в целях повышения пенсий и других социальных выплат, подобные тем, с которыми в 2005 году выступил Президент РФ, возможны. Особо важно то, что Президент РФ выразил неудовлетворение теми показателями роста пенсии, которые были заложены в бюджете ПФР, и  своими указами резко повысил размер базовой пенсии. А значит, и уровень пенсионного обеспечения тем, у кого размер пенсии «завязан» на ее базовую часть. Ведь для некоторых категорий граждан пенсии устанавливаются в размере, кратном базовой части. Президентская прибавка оказалась для них весьма существенной.
В целом это вмешательство Президента РФ полностью отвечает идеологии пенсионной реформы, которая, как вы помните, начиналась с концепции, где было прописано, что надо подтягивать размер средней и, как ее раньше называли, минимальной пенсии к уровню прожиточного минимума за счет увеличения базовой части пенсии. В конечном счете, это могло бы сделать и Правительство РФ, но раз оно по каким-то причинам этого не делает, то вмешательство Президента РФ в этот вопрос мы только приветствуем. И, я думаю, параметры, заложенные в бюджете, – это тот минимум, который будет обеспечен государством, а реальные результаты 2006 пенсионного года окажутся выше. Так же, как и реальные результаты 2005 пенсионного года.
Путь для транзитных поколений
В конце 2005 года министр финансов РФ Алексей Кудрин называл четыре варианта получения пенсий для людей, выпавших из накопительной системы пенсионного страхования. Первый – увеличение отчислений ЕСН, второй – обязательное отчисление 14–15% в ПФР, третий – самостоятельное отчисление в негосударственные пенсионные фонды, четвертый – возможная помощь ПФР из средств Стабилизационного фонда. При этом министр финансов наиболее вероятным назвал сочетание третьего и четвертого вариантов. Речь здесь идет о транзитной группе – мужчинах, рожденных до 1952 года, и женщинах, рожденных до 1957 года. Эти люди попадали в группу, вообще не имеющую накопительной части пенсии. К сожалению, с четвертого года реформы право на накопительную часть потеряли и представители более молодой возрастной группы (до 1966 года рождения). Но так как работодатели перечисляли средства на их накопительные счета, то право на накопительную часть у этих людей сохраняется в тех объемах, в которых они ее заработали в 2002, 2003 и 2004 годах. То есть даже если они никаких действий больше не предпримут, за эти три года мы обязаны им выплачивать накопительную часть.
Вопрос в другом: какие возможности предоставит общество для получения накопительной части тем будущим пенсионерам, которые хотят ее получать и дальше. Четыре варианта, озвученные Алексеем Кудриным, в общем-то, и дают ответ на этот вопрос. Но мне кажется, что министр финансов несколько расширил параметры и, возможно, сделал это сознательно. С моей точки зрения, реальных возможностей увеличения ресурсов для финансирования накопительной части пенсии не четыре, а две.
Первый ресурс есть и сейчас. Тот, кто хочет получить дополнительную пенсию, может обратиться в негосударственный пенсионный фонд (тем более что многие крупные корпоративные фонды открывают двери для некорпоративных клиентов), отчислять туда из своей зарплаты столько, сколько сочтет нужным, и таким образом обеспечить себе старость. Но в обществе еще не сформировался климат полного доверия к негосударственным пенсионным фондам. И не потому, что они плохо работали или были случаи банкротств, нет. За одиннадцать с лишним лет существования ни одного банкротства НПФ не было. Они смогли пережить даже дефолт, а сейчас без ощутимых потерь переживают колебания фондового рынка. Система очень надежная. Но причина недоверия к ним в том, что они негосударственные. И тут ничего не попишешь. Поэтому люди ставят вопрос так: дайте нам возможность заработать себе накопительную часть пенсии в рамках государственной системы обязательного пенсионного страхования.
Для таких случаев у нас остается только один вариант. Я отвергаю увеличение налогов, это нереально. Даже в нынешней благоприятной экономической ситуации налоговое бремя давит сильно. Я считаю, что финансирование этой составляющей из Стабилизационного фонда – вещь нереальная, потому что здесь не только разрывается связь между пенсией и заработной платой, которая лежит в основе всякой пенсионной системы, но и нарушается всякая экономическая и социальная логика. Почему одним будут платить из Стабилизационного фонда, а другим нет?
Наиболее естественный и правильный вариант тот, который в свое время, еще будучи председателем Пенсионного фонда России, предлагал Михаил Зурабов. Его предложение состояло в следующем: человек берет на себя обязательство соучаствовать в финансировании накопительной части своей трудовой пенсии, платить 4% от зарплаты, а государство, со своей стороны, перекидывает 2% на страховую часть пенсии. В итоге вместо 14%, которые гражданин получает на страховую часть, суммарно будет выходить (и на страховую, и на накопительную часть) 20%. При этом для тех, кто получает небольшие зарплаты, эта система выгодна тем, что государственные 2% должны быть не меньше фиксированной суммы. В 2004 году называли сумму 2 тыс. рублей. Какая сумма обсуждается сейчас, я не знаю, потому что законопроект продвигается медленно и постоянно дорабатывается.
На мой взгляд, это наиболее реалистичная формула решения проблемы, поскольку она предполагает: а) соучастие человека в формировании своей пенсии, что происходит во всем мире, и б) предполагает обязательства государства в тех объемах и формулах, в которых они прозрачны с точки зрения экономической и логической рациональности.
Таким образом, у нас нет четырех вариантов. У нас есть (точнее появится, когда поправки в законодательство, которые сейчас готовит Министерство здравоохранения и социального развития РФ, будут приняты) вариант государственной и вариант негосударственной системы. Человек, имеющий высокий уровень доходов, вполне сможет совместить оба варианта. И мы заинтересованы в том, чтобы поправки как можно быстрее были внесены, чтобы уже в 2006 или 2007 году граждане могли воспользоваться возможностью дополнительного страхования в ПФР.
Повышение пенсионного возраста
На момент начала реформы в России на 169 работающих приходилось 100 пенсионеров. Сейчас статистика показывает, что количество работающих даже несколько возросло – за счет того, что пенсионные свидетельства стали заводить люди из более молодых возрастных групп.
Если же брать реальное соотношение тех, кто постоянно входит в контингент наемных работников, и пенсионеров, то на 10 пенсионеров приходится где-то 16 работающих. Это означает, что у нас есть 25–35 лет на то, чтобы решить проблему пенсионной системы. Ведь, по разным подсчетам, количество работающих и пенсионеров в России сравняется на рубеже 2030–2040 годов.
Также мы можем еще немного оттянуть момент принятия решения о повышении пенсионного возраста за счет импорта рабочей силы в Россию. Прежде всего, в качестве потенциала для решения этой проблемы я бы выделил импорт русскоязычного населения из стран СНГ. Планируемый ежегодный завоз нескольких миллионов мигрантов дал бы возможность на 10–15 лет оттянуть повышение пенсионного возраста.
А разговоры о повышении пенсионного возраста сейчас я считаю крайне несвоевременными и политически вредными. Потому что если в стране окажется возрастная группа, которой на протяжении ее трудовой деятельности дважды повысят пенсионный возраст, то она может очень сильно возмутиться. Тогда неприятных последствий не избежать.
Так что принятие решения о повышении пенсионного возраста – это дело чисто политическое. И оно должно быть принято руководством страны, а не пенсионной системой. Единственное, что Пенсионный фонд РФ может – когда политики примут решение о повышении пенсионного возраста, – дать совет, в какой момент это сделать с наименьшими потерями, и предложить технологию. Зурабов, будучи председателем Пенсионного фонда, называл повышение пенсионного возраста «последним патроном».
Регионы лишились мотивации
В последние годы в работе региональных отделений ПФР произошли существенные изменения. Раньше, когда пенсионные отчисления собирал ПФР, регионы, в зависимости от того, к какой группе – доноров или реципиентов – они относились, имели разные позиции. Если регион был донором, то он сначала обеспечивал финансирование пенсий у себя, а уже потом передавал излишки в «общий котел». А регион-реципиент был заинтересован собрать как можно больше отчислений на своей территории, чтобы меньше обращаться за помощью в Центр.
После того как весь сбор налогов попал в ведение налоговых органов, все деньги стали «заводиться» в Центр, а уже оттуда распределяются на места. И сразу же снизилась эффективность обеспечения доходной части, то есть эффективность сбора пенсионных отчислений. Произошло это, с одной стороны, потому, что для налоговых органов сбор пенсионных отчислений – вопрос далеко не первый. Наши сотрудники в свое время собирали от 95 до 98% от плана. А налоговые работники собирают сейчас 85–87%. С другой стороны, сами регионы потеряли интерес. Ведь когда денег в «общем котле» не хватает, то недополучают пенсионные средства все – и доноры, и реципиенты. К тому же раньше обеспечение 100% своей потребности в финансовых ресурсах для выплаты пенсий и отправка избытков в Москву для региона-донора означало демонстрацию Центру хорошей работы. Сейчас у региона нет мотивов, чтобы показать себя с лучшей стороны.
В наибольшей степени утрата мотивации сказалась на регионах-реципиентах. Здесь усилились иждивенческие настроения. В итоге ПФР ощущает нарастание массы задолженности. Счет пошел уже на десятки и сотни миллиардов рублей. Это проблема, в общем-то, еще 2005 года. Но в прошлом году она так и не была решена. Даже не была определена идеология решения – то ли налоговым органам необходимо начать действовать более жестко, то ли эту функцию надо вернуть ПФР. Причем основания как для одного, так и для другого варианта есть. Если мы по-прежнему централизуем все финансовые потоки, сбор всех средств и налогового, и неналогового характера – ведь страховые взносы имеют характер налогового вычета (и в связи с этим вообще непонятно, почему они проходят через налоговые органы), – тогда налоговые органы должны работать с более высокой эффективностью. А если эту функцию вернут ПФР, то сейчас самое время это сделать. Пока у нас еще не развалилась прежняя система сбора пенсионных отчислений, и мы способны решить этот вопрос, совместив процесс движения информации с процессом движения денег. Причем на этой стадии мы могли бы сверять данные, которые нам дает работодатель о выплате пенсионных отчислений, с теми реальными средствами, которые от них поступают. Это сильно упростило бы нам процедуру выверки данных, которую мы потом должны осуществлять, например, при разноске средств пенсионных накоплений или при персонификации средств по страховым платежам.
Возможен и промежуточный вариант: оставить сбор базовой части пенсий в ведении налоговых органов, а остальную часть – страховую и накопительную – отдать ПФР. Но как бы то ни было, оставить все, как есть сейчас, невозможно. Иначе мы семимильными шагами каждый год будем двигаться к крупному финансовому кризису. И это при том, что формально рост заработной платы в стране будет подталкивать ПФР к увеличению расходов.
Я думаю, что эта проблема рано или поздно окажется в ведении Совета по национальным проектам, и решение будет принято там. А Пенсионный фонд РФ права на законодательную инициативу не имеет, он может лишь обратить внимание на назревающую проблему. Что мы, собственно, и делаем на протяжении 2004, 2005, а теперь уже и 2006 года.
Автоматизация – наше все
Сейчас в структурах ПФР происходит качественное ранжирование персонала. У нас есть специалисты, которые занимаются содержательной стороной вопроса, и вспомогательный персонал, который отвечает за автоматизированные технологические функции и выполняет ряд простых операций, очень сильно разгружая наших специалистов. Потребность в такого рода помощниках будет год от года нарастать. Особенно когда начнется диалог информационных технологий с застрахованными гражданами на современном уровне. И по мере того, как будет развиваться компьютеризация страны и реализовываться программа «Электронная Россия», мы предвидим, что будет некое иное информационное поле, в котором будут работать другие механизмы взаимодействия.
А пока что подавляющее большинство наших сотрудников как профессиональные пользователи имеют достаточно высокий уровень навыков работы с компьютерами.
Что касается автоматизации региональных отделений Пенсионного фонда, то они обеспечены, пожалуй, лучше, чем другие организации, потому что компьютеризация системы идет давно (фактически с 1996 года) и последовательно, в связи с созданием системы персонифицированного учета. А это требует оснащения компьютерами. Но все равно техники, конечно, не хватает.
Чтобы не стимулировать рост кадрового корпуса и не увеличивать численность сотрудников, мы работаем над автоматизацией многих технологических процедур. Создаются новые программные продукты, что ускоряет, облегчает работу, уменьшает потребность в человеческом труде и, как ни странно на первый взгляд, понижает требование к квалификации. Потому что за компьютер на некоторые виды работ можно посадить оператора, а не специалиста, который должен осмысленно вникать в вопрос, обрабатывая информацию. В то время как оператор просто будет нажимать кнопки и запускать программу, которая все сделает сама. К тому же программа помогает избегать ошибок, которые специалист, будучи человеком, вполне способен пропустить.

Справка «Бюджета»
Владимир Иванович ВЬЮНИЦКИЙ, советник председателя Пенсионного фонда РФ
Родился в 1947 году.
В 1971 году окончил исторический факультет МГУ, в 1974 – аспирантуру Института философии АН СССР.
Кандидат философских наук.
До 1993 года профессионально работал в журналистике – в журналах «Вопросы философии», «Проблемы мира и социализма», «ВИЕТ», «Политическое самообразование», «Диалог», а также в газете «Федерация».
В 1994–1995 гг. был сотрудником Администрации Президента РФ.
В 1995–1999 гг. работал в Государственной инвестиционной корпорации, фонде «Реформа», ГК «Роснефть», Минздраве РФ, Государственном концерне Росэнергоатом.
С 1999 г. по настоящее время – советник председателя Пенсионного фонда РФ.

Поделиться