Версия для печати 6389 Материалы по теме
Геннадий Лисавкин
Геннадий ЛИСАВКИН, президент Ассоциации ЗАТО атомной промышленности

С 1 января 2009 г. на всей территории страны окончательно вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Пункт 2 ст. 80 указанного закона говорит о том, что «особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются федеральным законом». Проблемные последствия перераспределения полномочий, налоговых источников, изменения ранее существовавшей схемы межбюджетных отношений применительно к ЗАТО становилось предметом обсуждения на расширенной коллегии Министерства регионального развития РФ в декабре 2006 г., заседаний депутатов ГД РФ — членов комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, руководителей профильных комитетов (комиссий) законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, руководителей органов местного самоуправления ЗАТО (г. Мурманск, 17–18 мая 2007 г.), заседания комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию (г. Саров, апрель 2007 г.), а также на совещании в Северске, организованном в 2007 г. Советом Федерации.
Подготовленный межведомственной рабочей группой при Минрегионе проект закона о внесении изменений в Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее — закон о ЗАТО) прошел согласование в большинстве заинтересованных федеральных ведомств и субъектах Федерации. Часть предложенных изменений была принята и реализована в Федеральном законе от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ (установлен механизм участия федеральных органов исполнительной власти в процедуре назначения глав администраций ЗАТО, на федеральный уровень переданы полномочия по оказанию медицинской помощи населению ЗАТО). Однако фактическое «замораживание» остальных законодательных инициатив, направленных на уточнение декларированных особенностей осуществления местного самоуправления и разграничения полномочий различных уровней публичной власти в закрытых административно-территориальных образованиях, приводит к постепенному накапливанию проблем, негативно влияющих на социально-экономическую ситуацию в ЗАТО, а следовательно, и на эффективность решения задач по обеспечению обороны и безопасности страны, ради которых созданы эти территории государственных интересов, ради которых функционируют локализованные в них объекты и предприятия.

Последствия недоучета специфики ЗАТО

Главное проблемное последствие недоучета специфики ЗАТО в ходе муниципальной реформы — своеобразное «раздвоение» их статуса: с одной стороны, это территория, существующая для выполнения задач национальной безопасности, которая курируется федеральной властью, с другой — рядовой городской округ с типовым набором вопросов местного значения. Данная проблема содержит ряд следующих аспектов.
1 Сужение (и без того сокращенной для всех муниципалитетов в ходе реформы) налоговой базы в ЗАТО, поскольку определенные законодателем в качестве бюджетообразующих для местного самоуправления налоги на землю, имущество физических лиц, отдельные налоги, взимаемые с субъектов малого предпринимательства, крайне невелики. Причина — установленные законом ограничения хозяйственной и предпринимательской деятельности в условиях особого режима безопасного функционирования объектов и вывод из-под налогообложения федеральных земель, занимаемых градообразующими объектами (предприятиями). Доходная часть бюджета ЗАТО не покрывает расходных обязательств, обеспечивающих сохранение достигнутого уровня предоставления муниципальных услуг. Важно отметить, что с момента принятия и вступления в силу Закона № 131-ФЗ установленный законодателем круг налоговых источников для местных бюджетов не менялся, а количество вопросов местного значения городского округа выросло с 27 в первой редакции закона до 35 в действующей.
график
Справка. Если в последний предреформенный 2005 год доля собственных (налоговых и неналоговых) доходов в бюджетах ЗАТО «Росатома» составляла в среднем около 70 %, то в 2008 г. она опустилась почти до 32 %. При этом доходы от приватизации снизились в 2008 г. по сравнению с 2005 г. на 17 %. Устанавливаемая регионами доля НДФЛ, подлежащая зачислению в местные бюджеты, значительно разнится: от 30,1 % в Нижегородской области до 53 % в Свердловской области.
2 Формирование уникальной ситуации, когда органы местного самоуправления ЗАТО пребывают в двух уровнях межбюджетных отношений: «ЗАТО — федеральный бюджет» и «ЗАТО — региональный бюджет». При этом, будучи в среднем на 67 % дотационными, ЗАТО выступают донорами по отношению к региональным бюджетам.
Справка. В 2008 г. на территориях ЗАТО «Росатома» было собрано налоговых и неналоговых платежей на сумму более 30 398 млрд руб., а фактическое исполнение бюджетов по расходам составило примерно 23 215 млрд руб. При этом в региональные бюджеты с территорий ЗАТО перечислено налоговых и неналоговых платежей на сумму более 11 376 млрд руб., а вернулось из субъектов через субсидии и дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности около 3386 млрд руб. Другими словами, около 8 млрд руб. собранных в ЗАТО налоговых платежей остается в региональных бюджетах. А это практически та сумма, на которую федеральный бюджет дотирует ЗАТО. В 2008 г. объем дотаций в ЗАТО «Росатома» из федерального бюджета составил немногим более 8,7 млрд руб.
Получается, что де-юре дотации ЗАТО де-факто выступают дотациями субъектам Федерации и в этой ситуации ЗАТО превращаются по сути в механизм «перекачки» федеральных средств в региональные бюджеты. При этом практика трехлетних отношений показывает: субъекты РФ не считают, что уровень жизни в ЗАТО (несмотря на ст. 7 закона о ЗАТО) должен быть выше, чем в других муниципальных образованиях региона, полагая обеспечение уровня жизни в ЗАТО задачей не субъекта РФ, а задачей Российской Федерации. В этой позиции есть логика: города, где локализованы федеральные объекты, где главы администраций назначаются с участием федеральных органов власти, где федеральная медицина, милиция, пожарная охрана, города, генпланы и программы социально-экономического развития которых утверждаются на федеральном уровне, — воспринимаются скорее как федеральные территории. Эта же логика диктует необходимость дальнейшего расширения «плацдарма федерализации» ЗАТО и законодательного закрепления фактически сложившегося статуса ЗАТО как федеральных социально-экономических комплексов, функционирующих в интересах обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. В этой связи предложение о перенаправлении в федеральный бюджет региональной составляющей налогов, собираемых на территории ЗАТО, с их последующим возвращением через механизм дотаций и субвенций (в том числе и на реализацию передаваемых государственных полномочий) не выглядит нереалистичным. Тем более что практически все ЗАТО «Росатома» — самодостаточные территории с точки зрения соотношения объема собираемых здесь и перечисляемых в бюджеты всех уровней налоговых и неналоговых платежей с одной стороны и объема фактических расходов местных бюджетов с другой.
3 Появление 22 (по количеству субъектов РФ, где локализованы ЗАТО) версий разграничения полномочий и межбюджетных отношений, когда те или иные полномочия в одном случае передаются от субъекта муниципалитетам, в другом — остаются государственными. При этом от региона к региону серьезно отличаются количество и качество устанавливаемых мер социальной поддержки населения, стандарты финансирования общеобразовательного процесса, стоимость территориальных программ госгарантий, размер платежей бюджетов за неработающее население в фонды обязательного медстрахования и т. п.
гарфик 2
В этой ситуации жители ЗАТО становятся в известной мере заложниками проблемы нарастающих (особенно в период финансового кризиса) межрегиональных различий в масштабах страны, тогда как очевидной задачей федеральной власти является стремление к выравниванию условий проживания и занятости в ЗАТО.
Среди других проблемных последствий складывающейся ситуации можно назвать процесс сокращения муниципальной бюджетной сети в ЗАТО из-за потери органами местного самоуправления полномочий по содержанию отдельных видов учреждений (учреждения среднего профессионального образования, специализированные учреждения образования для детей с отклонениями в развитии и т. д.). Только в одном ЗАТО «Новоуральск» по этой причине прекратило деятельность 12 муниципальных учреждений. По сути запущен процесс разрушения комплексной и самодостаточной социальной инфраструктуры закрытых территорий, изначально призванной обеспечить жителям полный спектр социальных услуг в плане оговоренной законом «общей социальной компенсации» за проживание в условиях ЗАТО.

Муниципальные заказы

Возникают серьезные вопросы, связанные с реализацией на территории ЗАТО порядка размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в соответствии с Законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Они вызваны практической невозможностью согласовать позиции многих субъектов, участвующих в цепочке действий по:
  • утверждению бюджета ЗАТО, объявлению и проведению конкурсных процедур по размещению заказов на текущий финансовый год;
  • подписанию муниципальных контрактов и согласованию подрядчиков-нерезидентов в федеральных ведомствах;
  • утверждению перечня строек и объектов, финансируемых из федерального бюджета в соответствии с постановлением № 232 Правительства РФ. До последнего времени эти действия носят несинхронный, нескоординированный характер, что увеличивает риск неэффективного освоения бюджетных средств, выделяемых на капитальные вложения. Кроме того, несколько парадоксальным выглядит и сам факт применения механизма развития конкуренции хозяйствующих субъектов и стимулирования их участия в предоставлении услуг, поставке товаров и производстве работ (каковым является конкурс) на территории, где существуют установленные федеральным законодателем ограничения для хозяйственной и предпринимательской деятельности.

Социальная атмосфера в закрытых городах

Отдельная проблема — изменение общей социальной атмосферы в закрытых городах, коррелирующее с проблемой обеспечения общественной безопасности в условиях террористической угрозы, а также возможных криминальных и/или экстремистских проявлений в ситуации финансово-экономического кризиса. Здесь можно отметить два аспекта. С одной стороны, начиная с 90-х гг. в ЗАТО стала формироваться криминальная субкультура, появились асоциальные элементы, в том числе лица, судимые за особо тяжкие преступления, чего невозможно было себе представить в советские времена. С другой стороны, в связи с потерей многих имевшихся прежде у жителей ЗАТО преференций (повышенные стандарты снабжения, оперативное предоставление жилья, развитая социальная инфраструктура, высокий уровень общей культуры населения, практическое отсутствие преступности и т. д.) усилился отток из закрытых городов наиболее квалифицированных, подготовленных специалистов (в том числе — секретоносителей), талантливой молодежи.
график 3
Очевидно, что здесь нужны меры правового характера по выработке механизма отселения утративших связь с ЗАТО (предприятиями, объектами) асоциальных элементов в логике ст. 55 Конституции РФ. Это первое. И второе: распределение молодых специалистов — выпускников учреждений профессионального образования вкупе с мерами по повышению привлекательности работы и жизни в ЗАТО.

О необходимости ответственного органа

Одной из ключевых причин обозначенных выше проблем и постоянно возникающей ситуации, когда при принятии тех или иных нормативно-правовых актов на уровне правительства или федеральных ведомств, при подготовке законодательных актов в Федеральном Собрании недоучитывается специфика ЗАТО, является, с нашей точки зрения, отсутствие на федеральном уровне органа, ответственного за координацию политики по отношению к ЗАТО. Наличие подобного органа в правительстве (или придание данной функции какой-либо уже существующей структуре) позволило бы избежать тех сложностей, которые ЗАТО имели и имеют, например:
  • при реализации мероприятий ПНП «Здоровье» (в части дополнительных выплат участковым врачам и в части поставок диагностического оборудования и автотранспорта);
  • при вступлении в силу постановления Правительства РФ от 5 декабря 2008 г. № 913 о программе госгарантий по оказанию медицинской помощи населению. На основании своей интерпретации этого документа региональные ФОМСы исключают медицинские учреждения ЗАТО из территориальных программ;
  • при реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и распоряжения Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, в соответствии с которыми главы местных администраций ЗАТО должны готовить отчетные доклады по ряду показателей, никак не связанных с их полномочиями, и т. п.
Сегодня, когда на фоне мирового финансово-экономического кризиса российское государство решает амбициозные задачи по формированию нового облика своих вооруженных сил, модернизации ядерно-оружейного комплекса и атомной энергетики в целом, миссия «закрытых территорий» нуждается в дополнительном осмыслении и поддержке. Решать проблему нужно в государственном масштабе, в том числе с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей заинтересованных федеральных ведомств, Общественной палаты РФ, органов местного самоуправления ЗАТО. Активное обсуждение проблем ЗАТО на разных уровнях укрепляет надежду на их конструктивное решение путем внесения соответствующих поправок в действующее законодательство.
Поделиться