Версия для печати 3620 Материалы по теме
С начала года интенсивно обсуждается новое бюджетное законодательство. Минфин провел ревизию Бюджетного кодекса РФ и внес поправки, которые являются практически новой редакцией Бюджетного кодекса, поскольку изменениям подверглись две трети статей. Также состоялась коллегия Минфина РФ, заседание Комитета по бюджету Совета Федерации, совещание в Комитете по бюджету Государственной Думы РФ, в Счетной палате. Идет интенсивная подготовительная работа. В ближайшее время вопрос будет рассмотрен на заседании Правительства РФ.
Прокомментировать новый законопроект мы попросили Владимира ПЕТРОВА, первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по бюджету.

петров
С момента принятия Бюджетного кодекса изменилось очень много. Мировые тенденции развития государственных финансов сейчас такие: переход к бюджетированию, ориентированному на результаты, и переход к среднесрочному бюджетному планированию.
Мы уловили эти тенденции еще в середине 90-х годов (именно тогда они начали формироваться и в США, и в Канаде, и в Англии, и в Австралии, и в Швеции). И конечно, в тот период времени, когда писался Бюджетный кодекс, мы понимали необходимость изменений. Однако тогда мы еще не могли воспользоваться опытом зарубежных коллег. Дело в том, что бюджет формировался с существенным дефицитом, поэтому и задачи стояли несколько иные – надо было искать источники покрытия дефицита бюджета.
Сейчас это негативное явление преодолено: с начала XXI века мы смогли наладить нормальный бюджетный процесс. Пришло время вернуться к двум прогрессивным методам бюджетного планирования, которые позволят значительно повысить эффективность проводимых сегодня реформ.
И в сферах здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, и в военной сфере, и в судебной системе все идет к тому, чтобы наша государственная система работала на результат. В судебной системе таким результатом является защита прав человека, в здравоохранении – улучшение здоровья граждан, в образовании – повышение его качества. И в этом плане деньги должны идти, что называется, за контингентом: в здравоохранении – за больным, в образовании – за учащимся, в пенициарной системе – за заключенным.
В этом смысле внесение изменений в Бюджетный кодекс, которые разработала группа специалистов Минфина РФ, – это очень своевременная инициатива. Более того, по моему мнению, года на два они с ней даже задержались. Поэтому мы, законодатели, с энтузиазмом восприняли эту инициативу Минфина РФ, на дальних этапах подключились к совместной работе – провели заседание Комитета СФ по бюджету, совещание в Госдуме, посоветовались с коллегами из Счетной палаты. Прошла и расширенная коллегия Минфина РФ. К заседанию Правительства РФ все готово. Думаю, что на нем будут определенные дебаты. Но, конечно, хотелось бы, чтобы этот документ был принят Парламентом уже в весеннюю сессию. Тогда, начиная с бюджета 2007 года, мы смогли бы уже построить, рассмотреть, утвердить и исполнить бюджет по новой схеме.
Что касается вопроса, пройдет ли новый Бюджетный кодекс все стадии утверждения в том виде, в котором он есть сейчас, или претерпит какие-то изменения, хочу сказать следующее. Лично я законопроект в целом одобряю. Но Совет федерации, безусловно, будет предлагать определенные поправки.
Прежде всего, они коснутся разделов VIII (новый раздел, посвященный проверке отчета об исполнении бюджета) и IX (раздел о государственном финансовом контроле). Мы сосредоточим свое внимание на уточнении многих положений этих разделов, потому что большинство из них нас не устраивают в том виде, в котором они сейчас прописаны в законопроекте.
Более того, раздел IX я вообще предлагаю переписать по-новому. Объясню, почему: параллельно с поправками в Бюджетный кодекс готовится закон о государственном финансовом контроле, и разработчики Бюджетного кодекса считали, что этот закон пойдет отдельно. Я думаю, нужно стремиться к тому, чтобы Бюджетный кодекс стал бюджетной конституцией страны. И в этом смысле государственный финансовый контроль как неотъемлемая часть бюджетного процесса должна быть инсталлирована в Бюджетный кодекс.
У нас есть предложения по изменениям раздела IX. Мы хорошо понимаем, какой должна быть система органов государственного финансового контроля, полномочия этих органов, какие задачи выполнять, какие им иметь права и обязанности.
Здесь ключевым моментом должна быть иерархия построения органов госфинконтроля. Я вижу ее такой:
– Счетная палата – это высший орган, поскольку это орган конституционный;
– Служба финансово-бюджетного надзора – это ведомственный орган Правительства РФ, который проверяет главных распорядителей бюджетных средств, подведомственных правительству;
– внутри у главных распорядителей бюджетных средств в обязательном порядке должны быть созданы свои органы внутриведомственного финансового контроля, которые проверяют распорядителей и получателей бюджетных средств;
– кроме того, в субъектах Федерации и органах местного самоуправления должны быть построены соответствующие контрольно-счетные палаты, подчиняющиеся представительным органам власти субъектов и ОМСУ. И их полномочия также должны быть прописаны в Бюджетном Кодексе.
Тогда мы выстроим четкую систему контроля в разрезе всей бюджетной системы. Сейчас же у нас большие ее куски выпадают из той конструкции, которую нарисовал Минфин РФ. Вот это главное направление нашей работы.
Думаю, что озвученная мною система логична. Более того, мы ее в свое время уже практиковали (это была середина 80-х годов). Причем такая система работала не только в нашей стране, но и на международном уровне. Не зря же в 80-х годах в СССР приезжали специалисты из многих стран (не только социалистического лагеря, но и стран Запада) смотреть на нашу систему финансового контроля и перенимать опыт.
Поскольку сейчас идет широкое обсуждение нового Бюджетного кодекса, то мне хотелось бы коснуться вопросов, которые задают специалисты, представители органов государственной власти.
Вопросов, как и ожидалось, много. Например, Счетная палата считает, что надо делать отдельный Закон о бюджетной классификации. Я не вижу в этом необходимости. Мы имели опыт, когда действовали два фактически дублирующих друг друга закона – Закон о бюджете на очередной финансовый год и Закон о бюджетной классификации, который каждый год менялся, подстраиваясь под закон о бюджете. В свое время, когда я работал в органах исполнительной власти, депутаты внесли такую инициативу. Мы были против, и оказались правы. Во всяком случае, сейчас мы имеем отрицательный опыт. И теперь Минфин РФ исправляет этот недочет.
Другое дело, что бюджетную классификацию надо детализировать по определенным разделам. В частности, это касается доходов и раздела национальной обороны.
Также специалисты очень скептически относятся к бюджетированию, ориентированному на результаты. Действительно, здесь существует проблема организационного характера. На мой взгляд, Правительству РФ одновременно с внесением Бюджетного кодекса надо уточнить ряд специальных законов, в которых должны быть прописаны параметры этих результатов: а за что мы боремся?
Идеология здесь такая: мы вкладываем деньги, и главный распорядитель бюджетных средств в пределах тех объемов, которые ему выделяются на три года, должен достигать конечной цели. Например, увеличить рождаемость населения. И распорядитель в течение трех лет смотрит: а как это лучше сделать? Он может пойти разными путями. Может сначала закупить оборудование, затем повысить зарплату медицинскому персоналу, что-то построить для этих целей, где-то побольше закупить медикаментов, улучшить питание рожениц и т. д.
Для этого главный распорядитель должен быть достаточно свободным. Однако многие скептики считают, что так поступать нельзя. Они придерживаются такой точки зрения, что главного распорядителя надо «зарегулировать». Иначе, считают они, если он не выполнил задачу, никак не увидеть и не понять, где же он «прокололся». Да не надо этого делать, главный распорядитель лучше знает! Пусть он достигает результатов так, как считает нужным. У него есть свои оперативные возможности.
Другое дело – ответственность за использованные на достижение результата деньги. То есть это вопрос ответственности. А она прописана и в Административном кодексе, и в Уголовном кодексе, и в том же Бюджетном кодексе. Поэтому я бы ответил скептикам, что в данном случае Бюджетный кодекс развязывает инициативу, не дает «зарегулировать» бюджетные процессы, дает возможность повысить ответственность исполнителей за достигнутый ими результат.
Но вопрос-то заключается в том, где взять эти показатели. Их на сегодняшний день нет. И в этом основная проблема. Если мы напишем тот хороший Бюджетный кодекс, над которым сейчас идет работа и на который возлагается много надежд, но не пропишем критерии, – все, конец. Тогда надо будет возвращаться к старому Бюджетному кодексу.
Что касается разработки критериев, то действует правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов во главе с вице-премьером Александром Жуковым. Она работает почти год. И семь министерств и ведомств уже перешли в порядке эксперимента на так называемый БОР (бюджетирование, ориентированное на результаты). Но дело, должен сказать, двигается пока крайне медленно. Многие министерства не могут определиться, каких результатов достигать. Не возникает с этим вопросом проблем у систем, которые приближены к людям, – социальное обеспечение, здравоохранение, образование, ЖКХ. Здесь все понятно. А вот у силового блока начинаются трудности.
Например, МВД. Сотрудники этого министерства недавно к правительственному часу, который проходил в Совете Федеарции, откровенно написали: мы не понимаем, для чего нужен БОР. Поскольку по их мнению для МВД это вопрос неприемлемый. По ряду направлений я с ними согласен. Например, дорожно-патрульная служба. Понятно, что она должна работать по следующим критериям: снижение аварийности на дорогах, уменьшение смертей, соблюдение правил дорожного движения и т.д. А как должен работать уголовный розыск? Что, число преступлений должно сокращаться? Или, наоборот, в ходе выявления латентных преступлений статистика должна увеличиваться? У меня ответа нет. Здесь должны поработать соответствующие институты.
Мы давным-давно говорили об этом, еще в 1984-1985 годах. Тогда ни наука, ни военные нас не поддержали, и инициатива вести работу, нацеленную на результат, была забыта. Не дай бог, сейчас произойдет что-то похожее. Это будет провал.
Что касается того, учтены ли в новом Бюджетном кодексе интересы территорий, могу сказать, что в целом, на мой взгляд, раздел межбюджетных отношений прописан удачно. Алексей Михайлович Лавров, директор департамента бюджетной политики и Антон Германович Силуанов, заместитель министра финансов РФ очень хорошо расставили акценты по фондам. У нас есть дотации и под эти дотации есть Фонд финансовой поддержки регионов – это безвозмездная финансовая помощь, бюджетное выравнивание. У нас есть субвенции и под них создан Фонд компенсаций. И есть субсидии, которым соответствует Фонд софинансирования расходов. Этот фонд объединяет два бывших фонда – Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд развития регионов. По-моему, все выстроено очень логично.
Вопрос, который вызывает у нас и исполнительной власти разногласия, состоит в том, что делегированные бюджетные полномочия федеральная исполнительная власть хотела бы финансировать не в том объеме, в котором она их отдает, а руководствуясь своими соображениями. Мы же считаем, что федеральные органы исполнительной власти те бюджетные полномочия, которые они делегируют субъектам Федерации или органам местного самоуправления, должны финансировать в полном объеме.
Исполнительная власть, к сожалению, так не считает. Но у нас абсолютно равные уровни бюджетной системы. Они уравнены в правах. Для этого существует принцип самостоятельности бюджетов. В этом смысле, если мы посмотрим на принципы построения бюджетной системы, то становится совершенно понятно: если ты передаешь какие-то полномочия или забираешь доходные источники, передаешь какие-то дополнительные расходные полномочия, ты соответственно должен компенсировать либо увеличением доходов, либо увеличением бюджетных ассигнований. Иначе, если федеральные органы исполнительной власти какие-то полномочия делегировали, но не профинансировали, то по большому счету субъект Федерации вправе эти полномочия не принимать. Мы считаем, было бы справедливым закрепить в Бюджетном кодексе подобную формулировку.
Что касается того, насколько четко в новой редакции Бюджетного кодекса прописано разграничение полномочий органов законодательной и исполнительной власти, хочу сказать, что они уже в прошлой редакции Бюджетного кодекса были достаточно полно и четко прописаны. И больших изменений здесь нет. Единственное – происходит дальнейшее упорядочение бюджетного процесса в части составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Хотя, должен сказать, к части исполнения бюджета у меня тоже возникает ряд вопросов, на которые предстоит нам ответить в ходе рассмотрения законопроекта.
Например, отчетный период внутри года. Почему-то записан один месяц. У меня возникает вопрос – почему не квартал? Или нарастающим итогом? И есть еще ряд таких спорных моментов, но на том этапе работы, который происходит сейчас, они не имеют принципиального значения.

Справка «Бюджета»

Владимир Анатольевич ПЕТРОВ, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету, член Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, Представитель в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Законодательного Собрания Тверской области.
Родился 5 ноября 1954 г. После окончания Московского института народного хозяйства
им. Г. В. Плеханова в 1975 г. Был направлен на работу в Министерство финансов РСФСР.
Начал свой трудовой путь экономистом управления финансирования промышленности,
работал главным контролером-ревизором КРУ Министерства финансов РСФСР по ревизиям республиканских министерств и ведомств, затем возглавил отдел в Бюджетном управлении и само Бюджетное управление, дойдя до первого заместителя – статс-секретаря министра финансов РФ.
С декабря 2001 г. избран представителем в Совет Федерации от Законодательного собрания Тверской области. В настоящее время является первым заместителем председателя Комитета Совета Федерации по бюджету.
При его непосредственном участии подготовлены и рассмотрены 11 Федеральных законов «О федеральном бюджете». Им разрабатывался Бюджетный кодекс РФ.
Член Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям. Член Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации и по взаимодействию со Счетной палатой.

Поделиться