В самом общем понимании основная цель резервных фондов — обеспечение финансовых возможностей для реализации органами публичной власти своих полномочий в запланированном объеме. Иными словами, данные фонды обеспечивают сбалансированность соответствующего бюджета в условиях колебания доходов или расходных обязательств. Если говорить о конкретных задачах, которые можно решать с помощью региональных резервных фондов, то к наиболее распространенным можно отнести:
- обеспечение стабильности исполнения обязательств в условиях колебаний бюджетных доходов;
- финансирование непредвиденных или иных нерегулярных расходов;
- диверсификация доходной базы бюджета;
- реализация крупных инвестиционных проектов.
С целью диверсификации доходной базы бюджета или реализации крупных инвестиционных проектов на региональном уровне, как правило, создается юридическое лицо, уставный капитал которого формируется за счет средств регионального бюджета и которое в дальнейшем распоряжается этими средствами.
А вот для обеспечения стабильности расходов бюджетов субъектов РФ до 1 января 2009 г. действенного механизма не было. Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ Бюджетный кодекс был дополнен статьей 81.1. Данная статья предусматривает возможность создания Резервных фондов субъектов РФ, предназначенных для исполнения расходных обязательств региона в случае недостаточности доходов бюджета. Порядок формирования фонда и использования средств устанавливается законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ).
Зачастую на практике понимается так, что резервные фонды призваны решать проблему зависимости налоговых доходов бюджета от сырьевых источников. Однако резервные фонды не обязательно должны быть производными высокой зависимости бюджетных доходов от добычи сырья или ситуации на мировых рынках: они должны обеспечивать стабильность расходной части бюджета, защищая ее от колебаний общего объема доходов вне зависимости от того, какими причинами эти колебания вызваны. Такими причинами могут быть и изменения налогового или бюджетного законодательства, и недостаточная эффективность управления имуществом, и уменьшение объемов межбюджетных трансфертов из вышестоящего бюджета, и т. д.
Экономить никогда не поздно
Надо сказать, что появившуюся возможность создавать резервные фонды субъекты РФ восприняли как сильно запоздалую меру. На первый взгляд их позиция вполне обоснованна: о каких резервах может идти речь, когда доходы региональных и местных бюджетов уже упали? Однако при более пристальном рассмотрении такая возможность оказывается не столь уж бесполезной даже в сложившихся условиях. Поскольку есть серьезные основания утверждать, что доходная база региональных и местных бюджетов в ближайшем будущем будет продолжать снижаться. На то есть несколько причин.Причина первая. В настоящее время объем притока валютной выручки за счет продажи нефти и газа все еще высок. Действительно, стоимость нефти в районе 50 долларов за баррель сегодня представляется довольно высокой, но в случае отсутствия позитивных тенденций развития мировой экономики она может существенно снизиться. Цена газа имеет примерно полугодовой лаг по сравнению с ценой на нефть, поэтому сокращение экспортной выручки от продажи газа произошло в середине весны.
Причина вторая. Несмотря на снижение реальных доходов населения, до сих пор не наблюдалось адекватного снижения оборота розничной торговли. А это говорит о том, что граждане либо перестали копить, либо в какой-то степени стали тратить свои сбережения. Совершенно очевидно, что в скором времени эта тенденция сойдет на нет и мы увидим естественное снижение объемов розничного товарооборота и платных услуг.
Причина третья. Неизбежно произойдет снижение объемов бюджетного финансирования, которое сейчас держится на относительно высоком уровне за счет накопленных резервов (на федеральном уровне — за счет резервного фонда, на региональном и местном — за счет кассовых остатков на начало года), но при угрозе возрастания долга будет сокращаться.
Причина четвертая. Высокие процентные ставки по кредитам в ближайшем будущем приведут к волне невозвратов кредитов банкам, что спровоцирует ухудшение ситуации как на кредитном рынке, так и в реальном секторе экономики.
Указанные факторы приведут к дальнейшему снижению совокупного спроса, что в свою очередь будет толкать вниз экономические показатели, а вслед за ними и доходы бюджетов. Таким образом, создание резервных фондов сейчас позволит тем субъектам РФ, которые не столкнулись весной 2009 г. с необходимостью возврата крупных сумм ранее уплаченного налога на прибыль (по годовым перерасчетам), обеспечить стабильность исполнения расходных обязательств в течение определенного времени.
Практические рекомендации
При создании Резервного фонда в первую очередь необходимо определить:- механизм сглаживания колебаний бюджетных доходов;
- критерии направления средств бюджета в Резервный фонда субъекта;
- критерии оптимального значения объема Резервного фонд субъекта;
- критерии расходования средств Резервного фонда субъекта;
- порядок управления средствами Резервного фонда субъекта (включая требования к кредитным организациям, на банковских депозитах которых могут размещаться средства фонда, а также порядок использования доходов от размещения свободных средств Резервного фонда субъекта);
- порядок формирования и представления отчетности о движении средств Резервного фонда субъекта;
- порядок проведения аудита и оценки эффективности управления Резервным фондом субъекта.
Механизм сглаживания колебаний бюджетных доходов
Задача механизма сглаживания колебаний бюджетных доходов за счет средств регионального Резервного фонда состоит в том, чтобы в период экономического роста и благоприятной экономической конъюнктуры оттягивать на себя часть средств бюджета субъекта, ограничивая таким образом принятие новых расходных обязательств. А в период рецессии и сокращения бюджетных доходов, наоборот, его объем уменьшается, обеспечивая выполнение уже принятых расходных обязательств регионального бюджета. При этом не стоит использовать Резервный фонд субъекта в качестве средства проведения контрциклической бюджетной политики, суть которой состоит в дополнительном увеличении расходов бюджета в условиях кризиса и сокращении совокупного объема расходов при экономическом росте.Резервный фонд субъекта целесообразно использовать именно с целью частичного (а не полного) сглаживания колебаний бюджетных доходов, при котором общий объем расходов бюджета также будет колебаться вслед за доходами, но размеры этих колебаний будут меньше. Такая политика обеспечит более плавное вынужденное снижение расходов бюджета в случае недостаточности накопленного объема средств для преодоления последствий кризиса, как это произошло с бюджетами многих штатов США в 2002–2003 годах. Это обстоятельство особенно важно в условиях затянувшегося кризиса, с которым мы, собственно, и имеем сейчас дело, а также при отсутствии достаточного объема резервных средств.
Критерии зачисления
Критерии зачисления бюджетных средств в резервные фонды весьма разнообразны, и их условно можно разделить на следующие группы:1) поступление дополнительных (непредвиденных) доходов или доходов по определенным налогам;
2) экономический рост, превышающий тренд за несколько лет или фиксированный уровень;
3) общий рост объема доходов бюджета, превышающий тренд за несколько лет или фиксированный уровень;
4) наличие профицита бюджета;
5) решение законодательного органа о зачислении средств в Резервный фонд;
6) безусловное зачисление части общих доходов бюджета или доходов по определенным налогам вне зависимости от экономической ситуации до достижения фондом определенного объема (или без ограничений).
В российских условиях наиболее подходящим вариантом критерия зачисления средств в Резервный фонд субъектов РФ может быть рост реальных доходов консолидированного бюджета, превышающий определенный уровень. Речь идет именно о росте общего объема доходов без привязки к отдельным, пусть даже высоковолатильным, компонентам доходов, ВРП, или объему производства. Поскольку при изменении любых источников доходов (включая неналоговые доходы и межбюджетные трансферты), а также имеющих место пересмотров нормативов распределения доходных источников между бюджетами всех уровней именно такой вариант в наибольшей степени защищает бюджетные расходы от колебаний.
Уровень реального роста доходов, при превышении которого предусматривается перечисление части бюджетных доходов в Резервный фонд субъекта, может определяться исходя из общих тенденций роста доходов за последние несколько лет, а может быть фиксированной величиной. В условиях стабильности в качестве варианта можно использовать средний за последние 3–5 лет рост реальных доходов бюджета субъекта. В условиях значительных ежегодных изменений реальных бюджетных доходов субъекта следует выбрать фиксированную величину роста его реальных бюджетных доходов (3–5 %).
Варьироваться может также и уровень изъятия фактических доходов бюджета, превышающих объем, установленный в качестве критерия, при превышении которого предусматривается перечисление части бюджетных доходов в Резервный фонд субъекта. В зависимости от накопленного объема резервов, а также прогноза развития ситуации в будущем уровень изъятия может меняться в пределах 30–70 % указанного превышения. Оба эти параметра определяют скорость накопления средств в региональном Резервном фонде. Скорость в свою очередь зависит от срока, в течение которого в условиях экономического роста требуется накопить необходимый объем средств. А срок зависит от того, каков должен быть этот необходимый объем.
Оптимальная величина фонда
Существует несколько факторов, влияющих на оптимальную величину Резервного фонда.Во-первых, уровень волатильности бюджетных доходов и их подверженности конъюнктурным колебаниям: чем он выше, тем выше должен быть оптимальный объем регионального Резервного фонда.
Во-вторых, уровень реальной доходности от размещения средств Резервного фонда субъекта. Он зависит как от фактического и ожидаемого уровней инфляции, так и от возможности субъекта РФ зарабатывать на размещении средств указанного фонда.
Действующая редакция Бюджетного кодекса предусматривает только один способ размещения временно свободных бюджетных средств субъекта РФ — банковский депозит. А такая возможность есть только у тех субъектов, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Для остальных субъектов Резервный фонд ничем не отличается от кассовых остатков. Поэтому если реальная доходность от управления средствами Резервного фонда субъекта будет низкой, то создавать Резервный фонд с большим объемом будет нецелесообразно.
При превышении оптимального размера Резервного фонда субъекта дальнейший рост его объема становится неэффективным. Поэтому в условиях отсутствия широких возможностей по выгодному размещению средств фонда, а также с учетом того, что целью создания Резервного фонда является сглаживание колебаний бюджетных расходов, а не накопление средств или диверсификация экономики и бюджетных доходов, целесообразно устанавливать верхние границы его размера. Вариантами такой границы являются фиксированный размер или фиксированный процент от общего объема доходов консолидированного бюджета субъекта. При достижении верхней границы объема Резервного фонда субъекта отчисления в фонд прекращаются вне зависимости от динамики изменения доходов бюджета. В случае продолжения экономического роста и роста доходов бюджета дополнительные доходы бюджета могут идти на формирование накопительных фондов, а также иные цели.
Вводить же нижнюю границу объема Резервного фонда субъектам Российской Федерации нецелесообразно, поскольку в данном случае резерв создается именно для того, чтобы быть израсходованным при необходимости.
Критерии расходования
Критерии и темпы расходования средств Резервного фонда субъекта также должны быть формализованы. В целом критерии, а также порядок определения объема средств, направляемых на финансирование дефицита регионального бюджета, могут быть аналогичными критериям наполнения этого фонда, но обратными по знаку. Принципиальные различия могут состоять в многоступенчатости схемы сокращения объема Резервного фонда субъекта. Такая схема сможет предотвратить быстрое опустошение фонда, вызванное резким падением бюджетных доходов, дальнейшее резкое падение расходов в случае исчерпания средств фонда и будет способствовать частичному сохранению параметров бюджетных расходов в первые годы кризиса. Для этого можно либо ввести более жесткие условия изъятия средств Резервного фонда при сокращении его величины до определенного уровня, либо ввести ограничения по объему или доле изъятия его средств в течение одного финансового года.Первичное накопление
Еще одним принципиальным вопросом является первичное накопление средств Резервного фонда субъекта. В условиях падения бюджетных доходов это сделать непросто, а основываясь на общей формуле управления объемом фонда, невозможно. Вместе с тем угроза долгосрочного снижения бюджетных доходов требует наличия резервов уже сейчас, поэтому порядок первичного формирования указанного фонда должен отличаться от соответствующего общего порядка. Для этого могут быть использованы два подхода (как по отдельности, так и одновременно):1) перевод части средств резервных фондов органов исполнительной власти субъекта РФ в Резервный фонд субъекта;
2) перечисление бюджетных средств субъекта в Резервный фонд вне зависимости от экономической ситуации и динамики доходов регионального бюджета.
В зависимости от экономической ситуации, а также перспектив улучшения динамики бюджетных доходов определяется первичный размер указанного фонда, по достижении которого начинает действовать общий порядок его формирования и использования.
