Версия для печати 10422 Материалы по теме
Бюджетирование государственных услуг: Ивановская область
грузнов
Александр ГРУЗНОВ, заместитель Председателя Правительства Ивановской области, начальник Департамента финансов Ивановской области, заслуженный экономист Российской Федерации

Актуальность вопроса

Организация бюджетирования государственных услуг — очень важная и непростая задача, с которой в последние годы столкнулись финансовые органы субъектов Российской Федерации. Не менее актуальным является и вопрос бюджетирования муниципальных услуг на местном уровне.
На сегодняшний день необходимость в организации планирования и финансирования государственных услуг фактически продиктована Бюджетным кодексом РФ: ст. 69.2 установлен инструмент государственного задания, который должен применяться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг. Безусловно, степень распространения государственных заданий в бюджетном процессе может быть разной. Можно ограничиться только бюджетированием расходов учреждений и некоммерческих организаций на оказание услуг, можно рассматривать расходы на оказание государственных услуг в целом (в том числе с учетом услуг, оказываемых в рамках размещения заказов для государственных нужд). Но в любом случае вопрос о том, каким образом и с помощью каких инструментов планировать расходы на оказание услуг, остается одинаково актуальным.
Ситуация с организацией бюджетирования государственных (муниципальных) услуг серьезно осложняется несколькими факторами:
  • терминологическими расхождениями в определении государственных услуг;
  • отсутствием учета расходов на отдельные государственные услуги;
  • отсутствием наработанной практики по организации планирования расходов на оказание государственных услуг и финансирования таких расходов;
  • устоявшейся практикой финансирования затрат (в виде содержания учреждений), а не результатов (в виде государственных услуг определенного объема и качества).
Терминологические разночтения определения «государственная услуга» — одно из ключевых затруднений, возникающих при разработке нормативно-правовых актов в области бюджетирования государственных услуг. В соответствии с бюджетным законодательством это в первую очередь услуги, оказываемые учреждениями и иными организациями в сфере образования, здравоохранения, культуры и искусства и т. д. Согласно законодательству в области государственного управления это услуги административного характера: выдача справок и разрешений, предоставление социальных выплат, лицензирование и т. д. При этом второй тип услуг достаточно сложно ложится в логику бюджетирования (так как зачастую оказывается непосредственно государственными органами), а первый тип услуг наоборот, плохо поддается регламентации, активно применяемой в отношении услуг административного характера. С учетом того, что и те и другие услуги именуются государственными, возникает дилемма применения к ним инструментов бюджетного и административного регулирования.
Отсутствие учета расходов на отдельные государственные услуги — еще одно объективное условие на текущий момент времени. Бюджетный учет на уровне главных распорядителей бюджетных средств не предполагает возможности учета себестоимости государственных услуг. Более того, сами государственные услуги, в разрезе которых должен вестись учет, зачастую не выделены, не определены их состав и содержание.
Недостаток практического опыта по организации планирования и финансирования расходов на оказание государственных услуг в свою очередь не позволяет оценить практическую эффективность тех или иных институциональных моделей бюджетирования государственных услуг. Об эффективности применяемых способов бюджетирования пока приходится рассуждать преимущественно теоретически.
Последний момент, который необходимо учитывать при практической организации бюджетирования государственных услуг — это устоявшаяся в бюджетном секторе практика планирования и финансирования не результатов и продуктов (в виде оказания государственных услуг), а осуществляемых бюджетной сетью затрат. Как показывает опыт, изменить складывающуюся годами «затратную» логику плановиков и финансистов крайне сложно. Осуществление такого рода реформ будет неизбежно встречать сопротивление и непонимание финансово-экономических служб распорядителей бюджетных средств.
Описанные выше трудности и условия могут быть характерны для различных регионов в большей или меньшей степени. Но актуальность и сложность организации бюджетирования государственных услуг не подвергаются сомнению. В свете этого первый опыт, полученный в данной сфере Ивановской областью, может заинтересовать и быть полезен коллегам из других регионов, муниципальных образований.
К вопросу планирования расходов на государственные услуги Ивановская область подошла в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов, можно сказать, с нуля. На тот момент статья Бюджетного кодекса РФ о государственных заданиях еще не вступила в силу, утвержденный перечень государственных услуг отсутствовал, регламенты государственных услуг Ивановской области существовали в единичных экземплярах.

Организация перечня государственных услуг

Перечень государственных услуг Ивановской области насчитывает более 200 единиц. В состав этих услуг вошли и «бюджетные» услуги (как правило, оказываемые учреждениями, на которые расходуется значительная часть бюджетных средств), и «административные» (оказываемые преимущественно государственными органами, финансирование которых зачастую входит в смету содержания самого органа). То, что в перечень были включены обе категории услуг, обеспечило возможность его применения не только в сфере бюджетирования.
Кроме того, в перечень были включены направления деятельности (расходов) органов государственной власти, которые в житейском смысле услугами не являются:
а) предоставление благ, которые не требуют непосредственного обращения потребителей (ремонты и содержание дорог, обустройство государственных лесов, организация безопасности дорожного движения и т. д.);
б) контроль и надзор со стороны государственных органов власти.
В обоих случаях речь идет о предоставлении обществу определенных благ, которое не требует специального обращения за ними. Контроль и надзор в этом смысле не исключение, ведь осуществление, например, пожарного надзора приносит обществу благо в виде существенно меньших рисков возникновения пожаров и потери имущества. Таким образом, при формировании перечня государственных услуг использовалось расширительное представление о государственной услуге, созвучное классическому понятию public services.
Такой подход имел под собой целый ряд оснований. Во-первых, расходы на вышеуказанные виды деятельности относятся в соответствии со ст. 69 БК РФ именно к ассигнованиям на оказание государственных услуг. Во-вторых, потребителями этих услуг являются юридические и физические лица (в данном случае — неограниченный круг), что удовлетворяет понятию государственной услуги, используемому в Бюджетном кодексе РФ. В-третьих, к ним могут быть применены типовые характеристики оказания услуг: объем оказания, доступность (охват), качество и др. В-четвертых, на них расходуются существенные бюджетные средства, поэтому организация их бюджетирования представлялась не менее важной, чем организация бюджетирования обычных, «классических» услуг.
Наибольшее количество споров вызвало и до сих пор вызывает включение в перечень государственных услуг контрольно-надзорной деятельности. Во-первых, потому, что контроль и надзор в обыденном понимании ассоциируются в первую очередь с санкциями, а не с благом. Во-вторых, потому, что в области государственного управления принято разграничивать функции по оказанию государственных услуг и функции по осуществлению контроля и надзора. Если в первом случае ответ находится легко, так как контроль и надзор несут санкции для поднадзорных объектов и лиц, но являются благом, услугой для общества в целом, то второй аргумент требует отдельного пояснения. Все становится на свои места, если разграничивать организацию оказания государственных услуг как сферу ответственности органа власти и функции органа как инструменты, необходимые для организации оказания услуги. В сложных услугах, например таких, как предоставление среднего профессионального образования, для организации оказания услуги требуется выполнение целого ряда функций: учредителя, главного распорядителя бюджетных средств и др. В то время как в более простых случаях организация оказания услуги будет полностью покрываться функцией по ее непосредственному оказанию государственным органом (например, при лицензировании).
Стоит отметить, что в перечень государственных услуг не были включены виды деятельности органов государственной власти, напрямую не направленные на предоставление благ юридическим и физическим лицам: составление и исполнение бюджета, размещение государственного заказа, приватизация государственного имущества и т. д. Несмотря на то что по видам ассигнований они также относятся к ассигнованиям на оказание государственных услуг, они не отвечают ключевой характеристике понятия государственной услуги, так как не оказываются юридическим и физическим лицам (непосредственно не несут им блага). Данные направления деятельности обеспечивают оказание других государственных услуг.

Форма организации бюджетирования государственных услуг

Бюджетирование государственных услуг в Ивановской области было организовано в форме ведомственных целевых программ (ВЦП), каждая из которых представляет собой экономическое и финансовое обоснование расходов на оказание одной государственной услуги. Государственные задания главных распорядителей бюджетных средств составляются и рассматриваются параллельно с ВЦП.
Чтобы решить проблему бюджетирования государственных услуг административного характера, был утвержден ограниченный перечень услуг, в отношении которых должны разрабатываться ВЦП. В этот перечень вошли 69 государственных услуг, на которые приходится наибольший объем расходов областного бюджета.
По своему содержанию каждая ВЦП — это аналог бизнес-плана по оказанию одной государственной услуги в трехлетней перспективе. В ВЦП ставится цель по изменению (сохранению) отдельных характеристик оказания услуги, устанавливаются показатели, характеризующие объем и качество оказания услуги, определяются задачи и мероприятия, необходимые для изменения ситуации, общий объем расходов на оказание услуги и его финансовое обоснование. Ключевое отличие от стандартной целевой программы состоит в том, что совокупные расходы на программу делятся на две части:
1 расходы на осуществление мероприятий и решение задач целевой программы (так называемые единовременные расходы);
2 расходы на осуществление регулярной деятельности государственных учреждений и государственных органов по оказанию государственной услуги (так называемые регулярные или текущие расходы).
Тем самым ВЦП объединяет в себе все расходы на оказание государственной услуги — и на ее непосредственное оказание, и на изменение ситуации в части оказания услуги.
Ведомственная целевая программа как форма бюджетирования государственных услуг имеет свои преимущества и недостатки по сравнению с иными формами бюджетирования услуг. Основные плюсы и минусы выбора такой формы представлены в таблице 1, где в качестве альтернатив рассмотрены:
  • государственное задание главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС) с общим для ГРБС обоснованием бюджетных ассигнований (ОБАС);
  • государственное задание ГРБС с обоснованием бюджетных ассигнований для отдельной государственной услуги (либо в разрезе отдельных услуг).

Таблица 1. Сравнительная характеристика различных форм бюджетирования государственных услуг

 

Госзадание + ОБАС без выделения услуг

Госзадание + ОБАС по отдельным услугам

ВЦП + Госзадание

Основные преимущества

– простота внедрения (не требуется раздельный учет по государственным услугам)

– прозрачная связь между текущими ассигнованиями на услугу и параметрами госзадания;

– явное разделение ролей ВЦП и госзаданий

– прозрачная и публичная связь расходов (в том числе разовых) на оказание госуслуги и параметров оказания услуги;

– конкуренция расходов на государственные услуги;

– простота учета эксплуатационных расходов

Основные недостатки

– непрозрачность обоснований бюджетных ассигнований;

– отсутствие связи между расходами на отдельную услугу и параметрами задания;

– минимальная степень применения госзаданий в бюджетном планировании

– не учитываются единовременные расходы на услугу и их воздействие на параметры госзадания (объем и качество оказания услуги);

– непубличная связь между параметрами задания и суммой ассигнований (в силу непубличности ОБАС);

– слабая конкуренция расходов на оказание отдельных государственных услуг

– дублирование информации госзадания и ведомственной целевой программы;

– сложность внедрения (дефицит навыков по составлению программных документов);

– трудоемкость корректировки ВЦП в течение года


Выбор Ивановской области ВЦП как формы бюджетирования государственных услуг во многом был обусловлен установкой Программы реформирования региональных финансов на внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат. По сравнению с альтернативными вариантами формат целевой программы по оказанию государственной услуги дает существенно больше возможностей для представления связи между ассигнованиями на оказание услуги и их воздействием на результат (изменение параметров оказания государственной услуги).
При всех преимуществах очевидной трудностью сделанного выбора стала сложность внедрения данного инструмента. Составление большого числа программных документов при дефиците соответствующих навыков и компетенций оказалось непростой задачей, потребовавшей значительных усилий и расходов (на оказание консультационной и методической поддержки, разработку программного обеспечения, материальное стимулирование лучших составителей ВЦП). Также трудоемким оказалось осуществление корректировки ВЦП при внесении изменений в уже принятый бюджет, ведь корректировать пришлось не только объем расходов на ВЦП, но и состав мероприятий, набор тактических задач, финансовое обоснование.

Метод планирования расходов на оказание государственных услуг

Планирование ассигнований на оказание государственных услуг в форме ведомственных целевых программ позволило Ивановской области более гибко подойти к выбору метода планирования бюджетных ассигнований на отдельные государственные услуги. Нормативно-правовым актом Ивановской области жесткий метод расчета расходов на оказание государственных услуг не установлен, однако определены:
а) правила отнесения бюджетных ассигнований к действующим и принимаемым обязательствам;
б) правила финансового обоснования расходов на оказание государственной услуги.
Теоретически это означает, что планировать расходы можно одним способом, а финансово обосновывать их — другим способом. Однако на практике осуществить это достаточно сложно: необходимость стройного финансового обоснования будет либо выталкивать в использование идентичных методов, либо вести к надуманности финансового обоснования.
Финансовое обоснование расходов на реализацию ВЦП Ивановской области составляется методом последовательной корректировки объема расходов на оказание государственной услуги базового года на факторы, объективно обуславливающие изменение годовых расходов бюджета на оказание государственной услуги, в том числе:
  • изменение объема оказания государственной услуги;
  • изменение ценовых параметров;
  • изменение объема расходов на единовременные мероприятия ВЦП (для которых установлены собственные методы финансового обоснования);
  • возникновение эксплуатационных расходов — регулярных расходов, связанных с реализацией мероприятий ВЦП (например, на содержание и обслуживание приобретаемого оборудования);
  • изменение состава оказания государственной услуги и др.
Принципиально, что учет изменения объема оказания государственной услуги ведется с учетом наличия постоянных и переменных затрат на ее оказание. Это очень важно, когда государственная услуга оказывается преимущественно государственными учреждениями, так как изменение объема оказания услуги за счет наличия постоянных затрат будет вызывать объективно меньшее (пропорционально) изменение расходов на ее оказание.
Выбор вышеуказанного способа планирования происходил в сравнении с методом нормативного финансирования (когда правовым актом устанавливается норматив финансирования единицы оказания государственной услуги), на которое есть ряд ссылок в Бюджетном кодексе. Краткий анализ преимуществ и недостатков двух методов планирования представлен в таблице 2.

Таблица 2. Сравнительная характеристика методов планирования расходов на оказание государственных услуг

 

Нормативное финансирование

Факторная корректировка расходов базового года

Основные преимущества

– простота расчета;

– явная корреляция с нормами федерального законодательства

– учет всех факторов, влияющих на изменение стоимости оказания государственной услуги;

– расчет влияния изменения объема на стоимость оказания государственных услуг с меньшей погрешностью;

– эволюционный характер изменения объема расходов на оказание государственных услуг

Основные недостатки

– сложность обеспечения прозрачного и понятного механизма корректировки (индексации) нормативов финансирования;

– риски разбалансировки бюджета в среднесрочной перспективе;

– линейная связь объема оказания услуги и расходов на ее оказание (высокая погрешность расчета для небольших по объему расходов услуг);

– сложность учета в нормативе многочисленных факторов изменения расходов на оказание услуг (в том числе новых эксплуатационных расходов, изменений стандартов качества)

– сложность выделения постоянных и переменных расходов;

– трудоемкость расчета;

– невозможность применения для государственных услуг, не финансировавшихся в отчетном периоде


Учет расходов на оказание государственных услуг

В Ивановской области текущий учет расходов на оказание государственных услуг был организован посредством присвоения каждой ВЦП по оказанию государственной услуги кода целевой статьи расходов. Помимо непосредственно организации текущего учета это позволило установить прямую связь между результатами планирования ассигнований на оказание услуг и их отражением в законе об областном бюджете.
Найденное решение в виде присвоения кодов целевых статей расходов решило основную задачу, но его нельзя назвать идеальным. Отдельные государственные услуги финансируются за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (в первую очередь субсидий), для которых на федеральном уровне установлены собственные целевые статьи расходов. Как следствие, бюджетные ассигнования и расходы по одной услуге нередко отражаются по нескольким целевым статьям, и в итоге совокупные расходы на услугу в бюджете проследить не так просто, как хотелось бы.
Рассматривалась также возможность ведения учета расходов на оказание государственных услуг, при котором аналогично стандартному бух­учету учитывалось бы начисление амортизации, расходы будущих периодов, распределение общехозяйственных расходов по отдельным услугам и т. д. Однако внедрить такой учет на уровне главных распорядителей бюджетных средств сейчас очень сложно, да и отдача с точки зрения практического бюджетирования не столь очевидна.
Перспективы бюджетирования государственных услуг
Принятая в Ивановской области модель бюджетирования государственных услуг на текущий момент работает и, если не поменяется федеральное законодательство, существенно в ближайшие годы не изменится. Возможно, будут скорректированы отдельные нюансы, но в целом задача сейчас состоит в отработке и совершенствовании навыков планирования ассигнований на оказание государственных услуг. Чем реже будут меняться «правила игры», тем быстрее эта задача будет решена.
Опыт Ивановской области выработал достаточно эффективный и самобытный подход к бюджетированию государственных услуг. Однако к его внедрению и заимствованию следует относиться с осторожностью, особенно на уровне муниципальных образований: слишком высоки требования к процессу внедрения, квалификации финансово-экономических служб главных распорядителей бюджетных средств. Тем более что на практике можно реализовать во многом аналогичные подходы к бюджетированию государственных услуг, но только с существенно меньшей степенью применения программно-целевого метода. Центральную роль в данном случае должны сыграть государственные (муниципальные) задания, принимаемые как нормативно-правовые акты и содержащие указания на объем ассигнований. Такой подход уже сегодня внедряется в отдельных муниципальных образованиях Ивановской области.

Журнал "Бюджет" Ноябрь 2009 г.
Поделиться