Версия для печати 5027 Материалы по теме
К вопросу о технологической инфраструктуре общероссийской системы электронной торговли
Матюхин
Одной из важнейших задач построения информационного общества является создание технологической инфраструктуры проведения электронных аукционов и электронных торгов для нужд государственных закупок.
Владимир МАТЮХИН, руководитель Федерального агентства по информационным технологиям (Росинформтехнологии)

Необходимые условия для электронной торговли

С организационной и технической точек зрения государство должно обеспечить оптимальные и недискриминационные условия для всех участников проведения государственных закупок в электронном виде на всей территории России. Организация и проведение государственных закупок в электронном виде должны опираться на организационно-правовые и технологические конструкции, обеспечивающие признание прав взаимодействующих сторон, электронные документы, разработанные для ведения торгов, а также беспристрастный разбор конфликтных ситуаций. Основой таких конструкций являются, с одной стороны, высокотехнологичные электронные сервисы, развиваемые на базе информационно-технологической инфраструктуры, а с другой стороны, подробно разработанные и четко регламентированные процедуры госзакупок и надзора (аудита).
Следует отметить, что действующая нормативная база, регулирующая сегодня сферу государственных закупок, значительно продвинула возможности их перевода в электронную форму. Первоначально государственным закупкам в форме электронных аукционов была посвящена отдельная статья 41 в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ). В дальнейшем в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ означенная статья была преобразована в главу 3.1, содержащую 12 статей. Распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 755-р определены три оператора электронных торговых площадок: ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан», ОАО «Единая электронная торговая площадка», ЗАО «Сбербанк — Автоматизированная система торгов». Идет формирование плана проведения открытых аукционов в электронной форме на этих электронных торговых площадках (далее — ЭТП) с участием федеральных заказчиков.

Неразрешенные проблемы

Вместе с тем появились и первые негативные результаты, отражающие недостатки существующей организации процесса госзакупок и нормативного регулирования. Так, известны случаи отказа поставщикам продукции (услуг) в участии в электронных аукционах со стороны операторов ЭТП лишь на том основании, что необходимые для регистрации документы подготовлены с использованием сертификатов ключей электронной цифровой подписи, изготовленных расположенными в других субъектах РФ удостоверяющими центрами. Налицо проявление дискриминационных признаков. ЭТП, определенные Правительством РФ, располагают собственными регламентами деятельности, что фактически требует от участника электронных аукционов дополнительных организационных, временных и финансовых издержек для регистрации на каждой из них. Кроме того, в стране сформированы и успешно функционируют несколько десятков электронных торговых площадок, которые фактически оказались «за бортом», тогда как ими накоплен полезный практический опыт использования информационных технологий при организации и проведении электронных аукционов на федеральном и региональном уровнях.
Подавляющее большинство существующих сегодня ЭТП являются «досками объявлений» с различными стандартными информационными сервисами публикации, поиска и упорядочивания, но не электронными торговыми площадками в широком понимании самого процесса торговли. Важные этапы, связанные с процессом заключения контрактов, ходом их реализации, а также мониторингом соблюдения требований и правил проведения торгов, которые целесообразно исполнять или поддерживать на ЭТП, на самом деле не реализуются. В частности, это дистанционное заключение договоров в электронной форме с решением комплекса задач по привлечению банков (банковские гарантии), страховых компаний, транспортных и логистичеcких организаций, таможенное оформление поставок, налоговые отчисления, контроль за поэтапной реализацией контрактов как со стороны потребителя, так и со стороны поставщика, подтверждение полномочий участников информационного взаимодействия, фиксация времени выполнения отдельных операций и т. д. Только соблюдение всех этих дополнительных процедур гарантирует постоянный дистанционный электронный и обязательно юридически значимый документооборот, который и подразумевается под электронной торговлей.

Объединяющее звено

Очевидно, что для обеспечения электронных форм государственных закупок должны быть найдены оптимальные организационные и топологические схемы, которые объединили бы государственных заказчиков, поставщиков, электронные торговые площадки и контролирующие организации. Такое объединение возможно на базе национального домена доверия (авторское информационное пространство), основой которого с технологической точки зрения являются компоненты Общероссийского государственного информационного центра (далее — ОГИЦ), созданного в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931.
ОГИЦ реализует авторизованный регламентируемый доступ населения и организаций в различные информационные системы через единый портал. Такими системами могут быть и различные системы электронных закупок, и электронные торговые площадки. ОГИЦ в этом случае обеспечивает гарантии того, что электронные документы представляются только требуемому адресату с фиксацией времени и с обеспечением целостности, аутентичности и конфиденциальности. Кроме того, ОГИЦ осуществляет процедуру представления необходимых свидетельств, имеющих юридическую силу и позволяющих восстановить последовательность событий при обработке и преобразовании электронных документов.
В 2008 году Федеральное агентство по информационным технологиям в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)» провело работу по исследованию процессов электронной торговли на базе сервисов ОГИЦ. Был разработан системный проект универсальной технологической платформы автоматизированной информационной системы «Государственная информационная система о торгах» (далее — Система, АИС ГИСТ), обеспечивающей взаимодействие существующих электронных площадок для проведения аукционов в электронной форме и других видов государственных и муниципальных закупок с обеспечением целостности и аутентичности порождаемых в процессе документов. Также был создан макет Системы, отработана технология проведения государственных закупок в электронной форме и технология сбора, поиска и классификации информации о закупках с использованием возможностей сети Интернет.
Особенностью Системы является не только информационно-технологическая поддержка процессов размещения и фиксации фактов проведения торгов и конкурсов. АИС ГИСТ может предоставлять более продвинутые сервисы формирования заказа, анализа спроса и предложений на товары и услуги, исполнения контрактов. Также Система может ретроспективно восстанавливать отдельные операции, выполняемые участниками электронных процедур в случае разбора конфликтных ситуаций судами, а также обеспечить возможность участия в торгах иностранных участников. На основе заложенной в Системе универсальной технологической платформы можно объединить торговые площадки, удовлетворяющие требованиям законодательства, но несовместимые сегодня на организационном и технологическом уровне.

Функция контроля

Одной из основных задач сферы государственных закупок является организация контроля за деятельностью электронных площадок, участников электронных аукционов и заказчиков. Для решения задачи технологического и процедурного мониторинга проведения торгов в электронном виде представляется необходимым:
  • разместить и инсталлировать на технических ресурсах ОГИЦ программные комплексы отобранных электронных площадок, что позволит обеспечить надежность их функционирования в режиме круглосуточного регламентированного доступа;
  • адаптировать интерфейсы и протоколы взаимодействия отобранных электронных площадок к АИС ГИСТ, обеспечив тем самым возможность беспристрастного сбора, классификации и хранения свидетельств, совершаемых участниками операций и электронных сообщений (документов) в юридически значимом виде для последующего использования государственными системами контролирующих органов.
Эти решения позволят обеспечить выполнение в полном объеме требований по защите информации; минимальные затраты по вводу в действие системы контроля за деятельностью электронных площадок, участников электронных аукционов и заказчиков; короткие сроки реализации задач сбора, учета и предоставления контрольных данных и документов с фиксацией и простановкой метки времени и проверкой электронной цифровой подписи уполномоченных лиц, включая реализацию следующих задач:
  • автоматический мониторинг нарушений сроков выполнения процедур проведения в электронном виде;
  • обеспечение юридической значимости всей собранной информации;
  • защита собранной информации от неправомочного искажения или удаления данных оператором площадки;
  • выдача по параметризованным запросам контрольных и надзорных органов информации и электронных документов из баз данных ОГИЦ;
  • подготовка и публикация статистики по объему проведенных торгов, по отношениям начальной и итоговой цен контрактов.
Решение перечисленных проблем будет способствовать выполнению важнейших задач по обеспечению контроля за расходованием государственных средств и дискриминацией отдельных участников торгов. Таким образом, речь идет об общероссийской системе электронной торговли, компонентами которой могут быть: принципиально неограниченное количество ЭТП (операторов), взаимодействующих по единым правилам, и независимая от ЭТП, заказчиков и поставщиков инфраструктура, обеспечивающая юридическую значимость процедур электронной торговли, включая процедуры аудита. Пусть электронных площадок в стране будет столько, сколько диктует сама практика проведения государственных закупок в электронном виде. Важно не их количество, важно качество их функционирования, ответственность каждого оператора и каждого участника торгов. Смысловая нагрузка здесь видится в одном: каждый элемент всей системы должен выполнять «свою» функцию. Уполномоченный Правительством РФ регулятор общероссийской системы электронной торговли должен вырабатывать общие правила и требования, оператор ОГИЦ — обеспечивать равноправные условия предварительной идентификации субъектов торговли и предоставление независимых и достоверных фактов о совершенных операциях, ЭТП — непосредственно обеспечивать и сопровождать процессы электронной торговли на основе единых правил и средств идентификации.

Справка «Бюджета»

Владимир Георгиевич МАТЮХИН, руководитель Федерального агентства по информационным технологиям.
Родился 4 февраля 1945 г. в Москве.
В 1968 г. окончил Московский энергетический институт по специальности «электронная техника», в 1973 г. — механико-математический факультет МГУ им.
М. В. Ломоносова по специальности «математика».
В 1969–2003 гг. — служба в органах государственной безопасности.
В 1991 г., после образования Федерального агентства правительственной связи и информации, возглавил научно-исследовательский центр ФАПСИ.
В 1993–1999 гг. занимал должность заместителя генерального директора Агентства.
В мае 1999 г. возглавил ФАПСИ.
В марте 2003 г., после расформирования Агентства, был назначен первым заместителем министра обороны, и. о. председателя Государственного комитета по оборонному заказу. Воинское звание — генерал армии.
В июне 2004 г. назначен руководителем Федерального агентства по информационным технологиям.
Доктор технических наук, действительный член Академии криптографии РФ, Российской академии инженерных наук и Международной академии связи. Лауреат Государственной премии РФ.
Женат, имеет сына.

Необходимые требования к системам электронной торговли

Опыт показал, что системы электронной торговли должны соответствовать ряду обязательных требований. Таковыми являются:
  • наличие унифицированной системы документирования операций информации;
  • использование надежных сертифицированных средств и способов идентификации участников и единых идентификационных элементов;
  • использование процедур и технологий, обеспечивающих строгую аутентичность электронных документов и транзакций;
  • внедрение понятных и строгих правил и методов разбора конфликтных ситуаций;
  • признания всеми ЭТП в качестве участника электронных торгов любого лица, официально зарегистрированного на любой из электронных площадок Системы по единым правилам.
Соблюдение строгих правил и использование средств идентификации и аутентификации участников информационного взаимодействия должны быть обязательным условием последующих процедур электронной торговли. Чтобы обеспечить право всех без исключения поставщиков продукции и услуг выступать в качестве равноправных участников электронных аукционов на всей территории России, мы предлагаем реализовать единые правила идентификации в системах госзакупок всех уровней через единый портал ОГИЦ.
Для включения электронной торговой площадки в Систему она должна отвечать следующим основным требованиям со стороны ОГИЦ:
  • обеспечивать подписание электронной цифровой подписью всех электронных документов аукциона. Сертификат ключа ЭЦП электронной площадки должен быть получен в удостоверяющем центре, присоединенном к подсистеме удостоверяющих центров ОГИЦ;
  •  применять для допуска участников к участию в открытых аукционах в электронной форме идентификаторы ОГИЦ;
  • обеспечивать автоматическую передачу во взаимодействующий удостоверяющий центр и получение соответствующей информации и данных запросов на подтверждение открытого ключа ЭЦП участников торгов для проверки юридической значимости полученных электронной площадкой документов и предложений о цене контракта;
  • запросов на получение юридически значимой метки времени по контролируемым срокам выполнения на электронной площадке юридически значимых действий;
  • обеспечивать автоматическую передачу в ОГИЦ и получение соответствующей информации и данных
  • информацию и данные в электронной форме, полученные от аккредитованных на электронной площадке участников;
  • информацию, данные и документы в электронной форме, полученные по итогам проведения открытых аукционов в электронной форме (извещений, протоколов, запросов, разъяснений, уведомлений и иной документации);
  • обеспечивать автоматическое формирование и передачу в ОГИЦ запроса о допуске участника аукциона, зарегистрированного на другой электронной площадке, а также получение от ОГИЦ ответа.
Естественно, что любая информационная система, претендующая на роль общероссийской, может быть весьма ресурсоемкой и финансово затратной. Для минимизации таких затрат целесообразно рассмотреть возможность использования, например, региональных торгово-промышленных палат. Они могли бы выступить в роли независимых центров предварительной оценки «состоятельности» поставщиков и производителей продукции, распределенных центров распространения унифицированных идентификационных элементов ОГИЦ. В этом случае могли бы быть снижены издержки на организационные меры по всей стране.
Таким образом, создание объединяющей технологической платформы, обеспечивающей равноправное участие субъектов информационного взаимодействия, подтверждение их полномочий на всем конституционном пространстве России, а не только в отдельно взятом регионе, отрасли или ЭТП является необходимым условием создания общероссийской системы электронной торговли.
Выполнение этих рекомендаций сегодня можно обеспечить путем практической реализации требований постановления Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931. Данное постановление предполагает использование ресурсов и сервисов ОГИЦ на базе соглашений, заключаемых с его балансодержателем. Росинформтехнологии, являясь балансодержателем ОГИЦ, готов предложить варианты таких соглашений, а также адаптировать ресурсы ОГИЦ под общероссийскую систему электронной торговли на принципах, изложенных здесь.

Журнал "Бюджет", январь 2010 г.
Поделиться