Версия для печати 17295 Материалы по теме
Линкола
Финляндия наряду с Данией — самое децентрализованное государство в мире. В этих двух странах полномочия местных властей и доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны больше, чем где-либо еще. К тому же они входят в пятерку наименее коррумпированных стран мира. Благосостояние людей здесь во многом основывается на мощном местном самоуправлении. Некоторые общие сведения о системе местного самоуправления Финляндии и о проблемах, с которыми столкнулись финские коммуны в связи с финансово-экономическим кризисом, дает д-р Тимо ЛИНКОЛА, до недавнего времени занимавший пост руководителя международных проектов в Союзе коммун и регионов Финляндии.

Система власти

Система власти в Финляндии представлена тремя уровнями: центральным, региональным и местным. Иногда она описывается как состоящая только из двух звеньев — центральной и местной администрации. На региональном уровне власти нет прямых выборов, не взимаются никакие налоги и существуют, наряду с некоторыми государственными органами, институты кооперации местных властей. До конца 2009 года в Финляндии было пять провинций под управлением губернаторов, назначаемых президентом, но начиная с 2010 года в стране нет ни провинций, ни губернаторов. Государственные министерства имеют сети региональных офисов. Региональное развитие и региональное здравоохранение — это общие задачи местных властей региона, финансируемые из местных бюджетов.
Система местного самоуправления Финляндии состоит из единственного уровня. В 2009 году в стране насчитывалось 348 муниципальных образований (коммун). Столица — Хельсинки с населением 583 тыс. человек представляет собой одну коммуну. Самый маленький муниципалитет — остров Соттунга в Балтийском море — насчитывает всего 120 жителей. Муниципальные образования страны сильно отличаются друг от друга, однако формально имеют равные полномочия. В среднем муниципальное образование имеет 15 200 жителей и площадь 873 кв. км, но при этом примерно половина коммун насчитывает менее 6 тыс. жителей. Как именно должно называться муниципальное образование — городом или сельским муниципалитетом — решает муниципальный совет. Сельский муниципалитет, как правило, состоит из нескольких поселков или деревень, не имеющих собственной администрации. Формально между городами и сельскими муниципалитетами нет разницы. В Финляндии нет аналогов российским субъектам Федерации или районам, а размер финского сельского муниципалитета больше, чем российского сельского поселения.

Управление в муниципалитете

Главным органом в муниципалитете является муниципальный совет. Члены совета каждые четыре года избираются населением на местных выборах. На последних из них, прошедших в 2008 году, три крупнейшие политические партии набрали примерно равное количество голосов — около 20 % каждая, а остальные пять партий получили по четыре с лишним процента голосов. При этом активность избирателей составила 61,3 %. По состоянию на 2009 год 37 % членов муниципальных собраний — женщины.
Муниципальное собрание назначает политический исполнительный орган для подготовки политической повестки собраний и выполнения принятых решений. Несколько его комитетов по секторам (образование, промышленность, социальные вопросы, здравоохранение) также назначаются советом. Все партии, получившие представительство в муниципальном совете, имеют своих представителей также в исполнительном органе и в его комитетах в соответствии с количеством полученных голосов избирателей. Таким образом, все партии принимают участие в политических решениях, а потому оппозиция на местном уровне как таковая отсутствует. Многие члены финского парламента и даже министры одновременно являются членами муниципальных советов. Большинство депутатов парламента начинали свои политические карьеры именно там.
Финны не избирают главу администрации. Муниципальное управление возглавляет профессиональный муниципальный менеджер, который назначается советом  ответственен перед ним. Менеджер, как и все специалисты, работающие в муниципальном управлении, сохраняет свой пост после выборов и не зависит от их результата. Тем самым обеспечивается устойчивость в деятельности муниципалитета. Финны предпочитают профессионализм и компетентность популистским резким изменениям. Большинство муниципальных менеджеров имеет ту или иную университетскую степень, а примерно половина из них изучала местное самоуправление в Университете Тампере. Собрание может уволить менеджера по юридическим основаниям, однако на практике это происходит достаточно редко.
Финские коммуны предоставляют населению широкий спектр публичных услуг. К ним относятся социальное обеспечение (ежедневный уход за детьми, уход по старости, инвалидности и бедности), здравоохранение (все клиники), образование (начальное, среднее и профессионально-техническое), защита окружающей среды в местном масштабе, а также инфраструктура (городское планирование, местные дороги и улицы, водопровод, канализация и т. д.). Многие муниципалитеты добровольно берут на себя дополнительные задачи: центральное отопление, электричество и общественный транспорт.
В финских муниципалитетах работает порядка 424 тыс. человек. Это 79 работников на 1000 человек населения, то есть примерно 20 % всей рабочей силы Финляндии: в два раза больше, чем государственных служащих.

Доходы коммун

Действующий закон Финляндии о местном самоуправлении датируется 1995 годом. Кроме того, действует еще порядка 400 законов, так или иначе затрагивающих вопросы местного самоуправления.
Средний годовой бюджет коммуны в 2009 году составлял 7100 евро на одного жителя. Таким образом, в Финляндии общий объем муниципальных бюджетов примерно равен государственному бюджету. Муниципальный совет принимает местный бюджет, а также устанавливает местные налоги и сборы. Данные решения не нуждаются в дополнительном одобрении государства.
диаграмма
В среднем 47 % доходов местного бюджета — поступления от местных налогов, 27 % — дополнительные доходы, 19 % — государственные субсидии, 4 % — займы, 2 % — инвестиционные доходы, и 1 % — иные доходы. Главный источник местных налоговых доходов — налог на заработную плату, который составляет от 15 до 21 % зарплат жителей муниципалитета (в среднем в 2009 году — 18,6 %). Муниципальный совет устанавливает этот процент ежегодно. В определенных законом рамках Совет ежегодно устанавливает налог на имущество, определяемый как часть стоимости земли и строений. Вся городская недвижимость, включая находящуюся в государственной собственности, облагается налогом на имущество, и все поступления по нему получает муниципалитет. Уровень налога на имущество в 2009 году варьировался между муниципалитетами, составляя в среднем 0,5–1 % от стоимости имущества. В определенных условиях эта планка может достигать и 3 %. Причем постоянное жилище облагается низким налогом, в то время как строительные площадки, напротив, могут облагаться очень высоким налогом. Стоимость облагаемого налогом имущества определяется государственными налоговыми органами.
Приблизительно 22 % собираемого налога на прибыль предприятий также идет муниципалитету. Что же касается налога на заработную плату, то здесь еще и государство забирает часть заработной платы, используя прогрессивную шкалу налогообложения. В целом средний финн отдает 30–35 % своей зарплаты в местный и государственный бюджеты. Налог на добавленную стоимость и налог на доходы от недвижимости полностью идут в государственный бюджет. Их сбор осуществляет государственная налоговая служба, которая зачастую знает о доходах граждан лучше, чем они сами. Поэтому в Финляндии практически нет «серой» экономики.
Дополнительные доходы бюджета формируются за счет муниципальных сборов, привязанных к определенным услугам. Так, сборы уплачиваются населением за воду и энергию (реальная стоимость), дневной уход за ребенком в детском саду (часть реальной стоимости в зависимости от доходов семьи), услуги здравоохранения (5–10 % стоимости), помощь пожилым людям (часть стоимости в зависимости от доходов клиента). При этом школы бесплатны, включая книги, питание и транспортировку к месту учебы.

Субсидии

Государственные субсидии предоставляются коммунам частично для того, чтобы обеспечить оказание обязательных услуг, но в основном — чтобы выравнять доходы богатых и бедных муниципалитетов. Несколько наиболее развитых муниципалитетов субсидии не получают. В то же время в отдаленных районах севера и востока страны, где расстояния и издержки высоки и где существенен уровень безработицы, объем субсидий может превышать 50 % доходов местных бюджетов. Объем субсидий рассчитывается на основе математической формулы и не зависит от политического решения или субъективного мнения какого-либо представителя государства.
Существует также небольшая специальная государственная поддержка для муниципалитетов, попавших в затруднительное финансовое положение. Министерство финансов Финляндии ежегодно предоставляет временную финансовую помощь 20–30 беднейшим муниципалитетам. К сожалению, количество бедных муниципалитетов в последнее время возросло, притом что ресурсы государства для предоставления им поддержки, не увеличиваются.

Вызовы современности

Все муниципалитеты Финляндии входят в Ассоциацию местных и региональных властей. Эта организация включает порядка 300 экспертов и играет серьезную роль в обществе. Она активно участвует в подготовке местных нормативно-правовых актов, регулярно участвует в переговорах с правительством, занимается соответствующим обучением и издает специальную литературу, всячески продвигает сотрудничество между государством и муниципалитетами.
Система местного самоуправления Финляндии не подвергалась радикальным реформам с момента получения страной независимости в 1917 году. Однако постепенное ее изменение проходило почти непрерывно, и в итоге она была реформирована довольно серьезно. В целом период с 1944 по 1990 годы характеризовался ростом количества полномочий и ресурсов муниципалитетов. После 1990 года ограниченность ресурсов сделала необходимым повышение эффективности деятельности муниципалитетов. Основная задача закона 1995 года состояла в том, чтобы предоставить местным властям большую свободу действий: тем самым они смогли бы оптимизировать решения в соответствии с локальными потребностями. В настоящее время система вновь серьезно модифицируется, что делает жизнь муниципалитетов несколько неспокойной.
диаграмма
Финны стареют. Это общеевропейская тенденция, однако в Финляндии она особенно заметна. К 2000 году 15 % финских граждан — 777 тыс. человек — были старше 65 лет. В 2030 году их будет уже 26,3 %, или почти 1,4 млн человек. Это обуславливает рост потребности в пенсиях, социальном обеспечении, услугах здравоохранения при одновременном сокращении количества людей активного возраста. Главный вопрос заключается в том, каким образом гарантировать надлежащий уровень жизни увеличивающегося пожилого населения. Существуют различные варианты ответа на данный вызов:
  • накопление пенсионных фондов с более раннего возраста;
  • упор на общее улучшение здоровья населения с тем, чтобы пожилые люди сохраняли активность до глубокой старости;
  • содержание пожилых в их собственных домах, а не в домах престарелых, и уход за ними по месту жительства;
  • выплата зарплаты от муниципалитета гражданам, самостоятельно ухаживающим за пожилыми членами своей семьи;
  • более четкое распределение ролей между муниципальными и частными услугами в сфере ухода за пожилыми;
  • приоритет муниципальной поддержки для реально нуждающихся граждан;
  • контроль качества услуг по уходу за пожилыми;
  • более тесная кооперация между системами здравоохранения и соцзащиты;
  • привлечение иностранной рабочей силы;
  • повышение эффективности всех муниципальных услуг.
Многие финские коммуны продумывают варианты объединения со своими соседями. В 2001 году в Финляндии насчитывался 441 муниципалитет, в 2009 — только 348. К 2015 году их может остаться не более 300. 1 января 2009 года стал днем многих «слияний». Все это результат финансовых вызовов. Существует очевидная потребность снижать издержки и повышать эффективность расходов. Объединение — одно из возможных решений, в последнее время политически и финансово поддерживаемое правительством. Стоит отметить, что все объединения происходят добровольно, хотя закон и обязывает органы местного самоуправления сотрудничать в области высокотехнологичной медпомощи. Правительство предоставляет существенные «свадебные подарки» для объединяющихся. Однако многие по-прежнему предпочитают сотрудничать, сохраняя независимость: преимущества объединения для них не вполне очевидны. Во многих случаях издержки не сокращаются, поскольку гарантия занятости муниципальных работников распространяется на пять лет и результаты объединения можно будет ощутить только в будущем.

Приватизация муниципальных услуг

Острая проблема ограниченности ресурсов и растущих потребностей в публичных услугах требует повышения эффективности деятельности муниципалитетов. Один из способов может заключаться в том, чтобы переосмыслить роли местного самоуправления и частного сектора и, возможно, приватизировать часть публичных услуг. В Финляндии закон достаточно четко определяет зону ответственности местного самоуправления, однако не конкретизирует, как и кем именно та или иная услуга должна оказываться. Муниципалитет не может отказаться от организации предоставления обязательных услуг, однако они могут быть предоставлены как непосредственно муниципалитетом, так и муниципальным предприятием, другим муниципалитетом, либо частным поставщиком, действующим на основе муниципальной закупки под соответствующим контролем местных властей. Примерами возможного использования услуг частных поставщиков являются строительные, консалтинговые фирмы, электрические компании, компании, специализирующиеся на утилизации отходов, частные врачи, детские сады и дома престарелых. 
диаграмма
Насколько можно судить, темпы приватизации в сфере муниципальных услуг нарастают. Однако здесь существует немало трудностей. Например, часто процедура оформления закупки достаточно сложна: бывает, что местные власти оказываются недостаточно компетентными. Нелегкой может быть и организация контроля качества услуги в процессе ее выполнения. Сопоставление цены и качества различных альтернатив муниципальным услугам требует от местных властей соответствующих навыков. Кроме того, решения об оптимизации предоставляемых муниципалитетом услуг должны основываться на данных о соответствующих затратах. Все это несколько лет назад привело к тотальной ревизии муниципальной финансовой отчетности. Сегодня между бухгалтерским учетом в муниципальном образовании и таковым в частном секторе принципиальных различий нет, что дает муниципалитетам возможность вычислять и учитывать реальную стоимость их собственных услуг.
Глобальный экономический кризис серьезно ударил по Финляндии и ее муниципалитетам. В 2009 году налоговые доходы местного самоуправления сократились, растет безработица, также как и затраты на социальную поддержку. С точки зрения доходов 2010 год, как ожидается, будет еще сложнее. Будущее видится неопределенным. До сегодняшнего дня антикризисные меры были представлены довольно традиционными рецептами. Так, государственный бюджет 2010 года обеспечивает муниципалитеты дополнительными субсидиями, впрочем, не достаточными для того, чтобы нивелировать негативные экономические тенденции. Уже более 100 коммун готовят решения об увеличении местных налогов, а урезать свои бюджеты приходится всем. Это приводит к сокращению объемов публичных услуг. Некоторые муниципалитеты пытаются получить временную передышку за счет займов. Многие планируют отправить часть своих муниципальных работников в обязательный неоплачиваемый отпуск. Однако, несмотря на тучи, сгущающиеся в финском небе, большинство граждан с надеждой смотрит в будущее.

Журнал "Бюджет", январь 2010 г.
Поделиться