Версия для печати 2904 Материалы по теме
С 1 января 2005 года в Ставропольском крае проводится эксперимент. Край выступает в качестве пилотной территории, где органы местного самоуправления работают в режиме, предписанном положениями Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. О том, что в этой связи происходит в Лермонтове, рассказывает Людмила ВЫШЛОВА, начальник финансового управления администрации города.

– Людмила Валерьевна, расскажите, как введение Закона № 131-ФЗ отразилось на бюджете вашего города?
– На 2005 год бюджет города Лермонтова, как и бюджеты других городских округов, сформирован в соответствии с единой методикой, соблюдением положений Закона № 131-ФЗ и других федеральных законов, предусматривающих распределение между федеральным, региональным и местным уровнями доходных источников и расходных полномочий.
Но, в связи с передачей ряда налогов на другие уровни бюджетной системы согласно Закону от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, с 2005 года объем собственных доходов бюджета Лермонтова (без учета безвозмездных поступлений из краевого бюджета и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) снизился.
– Насколько сильно?
– По сравнению с предыдущим, 2004 годом, на 39%.
– А каков прогноз на 2006 год?
– Он еще более неутешительный. Объем собственных доходов по сравнению с 2005 годом снизится еще на 32%. Кроме того, если в 2004 году доля собственных доходов от общего объема доходов составляла 65,7%, то в 2005 году она составила 44% и, соответственно, в 2006 году сократится еще больше.
Таким образом, изменения налогового и бюджетного законодательства ухудшили финансовое состояние местных бюджетов. Эта тенденция характерна не только для Лермонтова, но и для многих муниципальных образований края.
– Чтобы можно было лучше понять положение вашего города, не могли бы вы провести сравнительную аналитику состояния доходной базы бюджета Лермонтова за 2004–2006 годы?
– Хорошо. Согласно Закону № 120-ФЗ основными источниками пополнения доходной части бюджета города Лермонтова в 2005 году стали поступления по следующим «закрепленным» налогам и сборам.
Это, во-первых, налог на доходы физических лиц. Данный налог по-прежнему, как и в предыдущие годы, занимает значительную долю (43,9%) в общем объеме собственных доходов бюджета города. И это произошло несмотря на то, что в 2005 году норматив отчислений в местный бюджет городского округа согласно Закону № 120-ФЗ составил 30%. Для сравнения – в 2004 году местный бюджет получал 100%.
– То есть потери для местного бюджета весьма значительны. А какова картина по единому налогу на вмененный доход?
– В 2006 году часть муниципалитетов (в том числе город Лермонтов) столкнутся с проблемой утечки значительной части поступлений по данному налогу в другие территории. Произошло это в связи с принятием Закона от 21 июля 2005 г. № 101-ФЗ, где указано, что с 1 января 2006 года ЕНВД будет уплачиваться по месту осуществления деятельности налогоплательщика. Таким образом, учитывая, что более 70% плательщиков (предпринимателей без образования юридического лица) города Лермонтова осуществляют свою деятельность в других городах Кавказских Минеральных Вод (в основном на рынках), потери города по данному доходному источнику также будут весьма значительны. В 2006 году – на 66% ниже по сравнению с 2005 годом. Даже с учетом предполагаемого повышения коэффициента К2.
– Теперь земельный налог.
– Ввиду исторической специфики нашего города ситуацию с уплатой земельного налога на его территории можно назвать катастрофической. Город Лермонтов был основан в 1956 году, все его основные градообразующие предприятия принадлежали Министерству атомной промышленности РФ, то есть были в федеральной собственности. Согласно статье 3 Закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» все земли, находящиеся под этими предприятиями, отойдут в федеральную собственность. А они, как я уже говорила, основные наши налогоплательщики. При этом получается, что уплачивать они будут не земельный налог, а арендную плату за землю, которая, естественно, в местный бюджет поступать не будет.
– И какова карта Лермонтова в разрезе категорий земель?
– В составе общей площади земельных участков по городу Лермонтову – 2760 га (до разграничения полномочий). Площадь земель по краевой собственности составляет 2,36 га, по федеральной собственности – 84,1 га. Кроме того, из 2674 га (за минусом краевой и федеральной собственности) оставшихся земель в границах муниципального образования 1238 га – приходится на земли лесов; 673 – на сельхозземли, прочие земли, водные, рекреационные объекты, 240 – на земли под объектами муниципальных учреждений и административных объектов, 126 га – на земли жилого фонда. А на земли под другие объекты – дома, гаражи, садоводство, огородничество, торговлю, общепит, промышленность и прочие – остается всего лишь 397 га.
пейзаж
Также многие земли согласно законодательству предоставлены в бессрочное пользование краевым и федеральным структурам. Кроме того, с учетом перехода в 2006 году подавляющей части плательщиков (юридических лиц) с уплаты земельного налога на арендную плату за земли, местный бюджет теряет основной источник формирования бюджета.
– То есть получается, что основная ваша надежда на плательщиков – физических лиц?
– Здесь тоже не все так просто, так как налоговые органы могут предъявлять извещение на уплату налога только по официально зарегистрированным в регистрационной палате земельным участкам. Уже в 2005 году поступления по земельному налогу в городской бюджет заметно снизились – на 20% по сравнению с 2004 годом.
– Что, на ваш взгляд, произойдет в следующем году?
– В 2006 году прогнозируется снижение поступления по данному налогу еще на 40%. А как уже было сказано выше, после разграничения собственности на земли город не получит и большую часть арендной платы за земли.
Такая ситуация будет характерна не только для нашей территории, так как во многих муниципалитетах есть и краевая, и федеральная собственность. Возникает вопрос: почему город должен терять налоговую базу по основному, закрепленному законодательством доходному источнику только из-за того, что в свое время при его основании практически все земли и имущество принадлежали Федерации? То есть резонно было бы пересмотреть положения Закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ. Если Федерацией за местными бюджетами закрепляется земельный налог как основной источник, то и все земли, находящиеся в границах муниципалитетов, должны быть муниципальными.
– Но это не единственная проблема?
– Да. Еще одной немаловажной проблемой являлось финансовое обеспечение проведения работ по оформлению разграничения, кадастровой оценке и других землеустроительных работ, которые при этом необходимо провести до 1 января 2006 года. А между тем, местным бюджетам не было выделено ни рубля на возмещение этих затрат. Кроме того, затраты, вложенные муниципалитетами на кадастровую оценку земель, зачастую несоизмеримы по объему с прогнозируемыми поступлениями земельного налога.
– То есть?
– То есть налог не способен покрыть эти затраты, да еще и обеспечить выполнение других основных закрепленных расходных полномочий по 131-ФЗ.
– Давайте вернемся к налогам.
– Что касается других налогов, то по сравнению с 2004 годом с 1 января 2005 года не зачисляются в местный бюджет налог на прибыль предприятий, налог на имущество предприятий, единый налог (по упрощенной системе налогообложения), налог с продаж и местные налоги и сборы (ввиду их отмены).
Для сравнения: в 2004 году поступления по данным налогам составляли значительную долю в собственных доходах бюджета города – 22,5%. В налоговых доходах доля этих налогов составляла 28%.
Ввиду того, что главной целью бюджетного законодательства и Закона № 131-ФЗ в области межбюджетного регулирования должно являться обеспечение сбалансированности доходных источников и расходных полномочий местных бюджетов, необходимо внести существенные коррективы.
– Какие именно изменения законодательства привели к такому положению местных бюджетов?
– Согласно статье 16 Закона № 131-ФЗ за городскими округами (к которым отнесен и город Лермонтов) закреплено 27 расходных полномочий. Принятыми поправками в Бюджетный кодекс РФ по Закону № 120-ФЗ была сокращена доходная база местных бюджетов (по муниципальным образованиям), то же произошло и в результате принятия новой главы «Земельный налог» Налогового кодекса за счет предоставления льгот.
Все вышеперечисленные факты еще более усугубили существующий дисбаланс между доходными и расходными полномочиями, закрепленными за муниципалитетами. Ведь к полномочиям, на которые из вышестоящих бюджетов никогда не выделялось финансирование, но которые всегда были затратными, относятся: изготовление генпланов, приобретение пассажирского автотранспорта, обеспечение малоимущих граждан жильем, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов, строительство дорог, кадастровая оценка земель, мероприятия по установлению границ муниципальных образований, оформление земельных дел и прочее.
Таким образом, становится ясно, что при введении новой редакции Бюджетного кодекса РФ произошло перераспределение доходов в пользу федерального бюджета и бюджета субъектов. Вместе с тем в 2004 году был принят ряд федеральных законов, одни из которых расширяют расходные полномочия местного самоуправления, а другие сокращают его доходные источники.
Так, Федеральными законами № 122-ФЗ, № 199-ФЗ, Градостроительным кодексом, Жилищным кодексом и другими законодательными актами расширены расходные полномочия муниципальных образований. К вопросам местного значения были отнесены: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защита населения от чрезвычайных ситуаций, создание запасов продовольствия, медицинских и иных средств, содержание аварийно-спасательных служб, мобилизационная подготовка и другие. Эти полномочия требуют немалых затрат.
Перечисленные дополнительные полномочия отнесены к вопросам местного значения и должны финансироваться за счет средств местных бюджетов. В то же время доходные источники местных бюджетов были рассчитаны исходя из полномочий, отнесенных к вопросам местного значения прежней редакцией Закона № 131-ФЗ.
После принятия и публикации уставов муниципальных образований в новой редакции, органы местного самоуправления будут нести ответственность перед населением, муниципальными учреждениями и организациями, различными контролирующими органами за исполнение этих заведомо не обеспеченных финансовыми ресурсами полномочий.
– Как вы составляли проект бюджета 2006 года?
– Бюджет 2005 года и проект бюджета на 2006 год были просчитаны исходя из положений Закона № 131-ФЗ и Закона № 120-ФЗ, учитывая все закрепленные в законодательном порядке доходные источники бюджета городского округа и вопросы местного значения городского округа. В результате проведенного анализа выявлено, что указанные объемы доходных источников не способны обеспечить даже минимальную потребность расходной части бюджета города Лермонтова, не говоря уже о ежегодном росте (индексации) расходов бюджета: по коммунальным услугам (из-за повышения тарифов), по заработной плате, по услугам связи и ГСМ и т. д.
– То есть бюджет 2006 года будет дефицитным?
– Да. Дефицит по проекту бюджета 2006 года составил 207 млн. рублей. При этом собственные доходные источники составили 30 млн. рублей. Для сравнения: в 2004 году они равнялись 85 млн. рублей. Объем расходных полномочий составил 237 млн. рублей.
– Как отразится на городе тот факт, что закрепленные за муниципалитетами доходы никак не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на территории города?
– Это исключает прямую заинтересованность местных органов самоуправления в развитии экономики города, собственной налоговой базы. Данная ситуация способна привести к замедлению развития муниципалитетов, незаинтересованности органов местного самоуправления и населения в социально-экономическом развитии территорий, так как только развитием малого бизнеса обеспечить стабильное развитие городов невозможно.
– Как, на ваш взгляд, можно исправить ситуацию?
– В целях обеспечения сбалансированности доходов и расходов местного уровня, зафиксированного в Бюджетном кодексе, необходимо закрепить за муниципальными бюджетами транспортный налог, единый налог на вмененный доход и налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения. А норматив налога на доходы физических лиц увеличить. Предоставить муниципальным образованиям возможность выбора или замены доли отчислений по какому-либо из налогов другим.
Необходимо закрепить на долгосрочной основе дифференцированные нормативы отчислений от регулируемых налогов. А также пресечь практику закрепления за местным самоуправлением новых вопросов местного значения, влекущих установление расходных полномочий, не обеспеченных источниками финансирования. Или же все дополнительные полномочия, ранее не включенные в вопросы местного значения согласно Закону № 131-ФЗ, передавать исключительно как государственные, с финансированием в форме субвенций.
– Какие еще вопросы требуют первоочередного решения?
– Необходим пересмотр положений Закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ по разграничению собственности на землю между всеми уровнями власти. От решения этого вопроса зависит объем доходных полномочий местного самоуправления. Здесь опять следует внимательно проанализировать имеющуюся доходную базу муниципалитетов.
– Что вы можете сказать про администрирование налогов?
– Муниципальным образованиям необходимо вести учет налогоплательщиков, получать сведения о начислениях налогов и сборов, о суммах задолженности, недоимки, о суммах отсроченных платежей, владеть сведениями о своем налоговом потенциале. Сегодня это проблематично и затрудняет осуществление просчета и планирование доходной базы местных бюджетов.
Требуется переработка программного обеспечения территориальных налоговых органов и разработка четкого механизма взаимодействия с муниципалитетами или подчиненность налоговых органов не только Федерации, но и субъекту. Данная проблема также может быть решена только на федеральном уровне. В каждом муниципалитете должен быть свой налоговый орган. И администрирование налогов должно производиться на местах.
Есть проблема и со сбором статистических данных. Для полноценной работы городским округам необходима муниципальная статистика.
– Как у вас прошло внедрение Инструкции № 70н?
– В нашем крае построена такая автоматизированная система управления бюджетным процессом, которая позволила создать совершенную систему бухгалтерского учета, адекватную требованиям Минфина России в части ведения бухгалтерского учета и формирования отчетности об исполнении бюджета. Она отражает не только правильность расходования бюджетных средств, но и обеспечивает результативность их использования, а также дает возможность объективно оценивать активы и обязательства как учреждений, так и региональных и местных бюджетов.
В итоге при практической реализации новой Инструкции № 70н снизилось качество бюджетного учета и нарушилась система контроля достоверности отчетности. Притом что на проведение реформы, по предварительным оценкам, потребуются значительные финансовые затраты средств местных бюджетов. В дефицитном и дотационном бюджете необходимо изыскивать дополнительные средства на создание новых рабочих мест, обучение кадров, приобретение специальных программных продуктов и технического оснащения.
В завершение я хочу сказать, что по результатам эксперимента в Ставропольском крае необходимо произвести поправки в базовые законы с целью успешной реализации Закона № 131-ФЗ на всей территории России. Ведь за все организационные сбои власти в конечном итоге платит население. И задача законодателей – принимать такие законы, которые будут способствовать обеспечению сбалансированности доходных и расходных полномочий муниципалитетов. Базовый принцип Закона № 131-ФЗ – баланс доходных источников и расходных полномочий должен оставаться неизменным. Данная проблема, на мой взгляд, требует внимания, а ее решение во многом зависит от общего взаимодействия всех уровней власти.

Справка «Бюджета»
вышлова
Людмила Валерьевна ВЫШЛОВА, начальник финансового управления администрации г. Лермонтова
Родилась 31 октября 1973 года в г. Ивано-Франковске в семье военного.
В 1996 году окончила Ставропольский государственный университет (филиал в г. Пятигорске) по специальности «Организация управления производством», квалификация – «Экономист-менеджер».
Начинала трудовую деятельность в должности бухгалтера в коммерческой фирме.
С декабря 1993 г. по настоящее время работает в финансовом управлении администрации г. Лермонтова.
С 2002 по 2004 г. – заместитель начальника финансового управления администрации г. Лермонтова.
С 5 апреля 2004 г. назначена на должность начальника финансового управления.
Беседовала Светлана СТРЕЛЬНИКОВА

Поделиться