Версия для печати 2300 Материалы по теме
Минэкономразвития России планирует новую реформу госуправления, содержанием которой станет обеспечение прозрачности, подотчетности и оперативности государства, а средством реализации – информационно-коммуникационные технологии. С этой целью с начала года в министерстве трудятся над концепцией «электронного» государства, которая должна быть представлена в Правительство РФ до конца текущего года.

Информатизация в кавычках
В наши дни любая уважающая себя компания или уже имеет собственную страницу в сети Интернет, или разрабатывает ее, или непременно планирует открыть. Публичная открытость стала таким же обязательным атрибутом бизнеса, как визитные карточки или телефон. В погоне за призраком оптимизации расходов и увеличения прибыли компании вкладывают большие деньги в информатизацию всех своих деловых процессов – от планирования до рекламы. Граждане экономят свое время и силы, пользуясь такими достижениями научно-технического прогресса, как электронная почта, компьютеры, Интернет, мобильные телефоны.
А что же, собственно, власть? Судя по тому, как часто в выступлениях высших должностных лиц государства звучат слова «технологии», «информатизация» и т. д., эти вопросы не обходят стороной и наверху. Однако до сих пор наши чиновники, по-видимому, исчисляют степень своей «продвинутости» в использовании преимуществ новых технологий в бюджетных рублях: чем больше потрачено на информатизацию ведомства, тем эффективнее оно выполняет свои функции, тем качественнее работает.
Известно, что бюджеты органов власти по статье «информатизация» уже сейчас зашкаливают за отметку 50 млрд. рублей. То есть ежегодно на информатизацию госсектора уходит порядка 2 млрд. долларов США. При существующей численности чиновников (около 2 млн.) это означает, что информатизация одного чиновника стоит 1000 долларов США в год. Закупаются тонны компьютеров и другой оргтехники, прокладываются километры оптоволокна, разрабатываются сложнейшие информационно-аналитические системы…
Но что изменилось для общества с внедрением ИКТ в государстве? При всей «информатизации» сейчас не происходит никаких изменений в самих процессах госуправления. Текущие требования законодательства к административным процессам рассчитаны на использование в них бумажного учета и бумажной коммуникации. Бухгалтеры как носили кипы бумаг в налоговые инспекции, так и носят. Граждане как ходили по бесконечным кабинетам, собирая бесчисленные справки, подписи и печати, так и ходят. Таким образом, несмотря на активное использование информационных технологий, государство по-прежнему остается «бумажным». Вся информация, хранящаяся в электронном виде в госорганах, имеет всего лишь справочный характер. Для того чтобы она стала юридически значимой, ее необходимо вывести на бумагу, поставить подписи и печати.
Очень наглядный пример такого положения вещей – электронная торговля. Ее участники хоть и используют для продажи товаров и услуг такие виртуальные инструменты, как, например, сайт в Интернете, все действия по оформлению сделки, тем не менее, обязаны проводить в бумажном виде.
В чем же тогда «электронность» такой торговли? Эксперты считают, что государство требует соблюдения правил «бумажной торговли», чтобы иметь возможность ее контролировать. Но для того чтобы соответствовать требованиям современного рынка, либо «бумажному» государству надо отказаться от контроля над торговлей (что идет вразрез с фискальными требованиями), либо самому государству стать электронным и таким образом догнать общество в развитии его институтов. Пока государство само не перейдет на электронный учет, будут возникать проблемы по связи «бумажных» официальных систем учета (в судах, налоговых органах и т. д.) и электронных систем учета торговых операций. И так во всем, не только в торговле.
Скажи, какой у тебя рейтинг, и я скажу, кто ты
По общему признанию, Россия является сегодня страной, в которой уровень развития государственных институтов не только отстает от достигнутого уровня экономического развития, но и является препятствием как для дальнейшего экономического роста, так и для решения стоящих перед страной социальных проблем. Государственный аппарат – словно «черный ящик»: никто не только не знает, как он устроен и как работает, но и не видел инструкции к нему и уж тем более не может проверить правильность его работы. Такая непрозрачность рождает серьезные социальные, экономические и политические проблемы.
Чего стоит одна лишь пресловутая коррупция. По данным Kurtzman Group (http://www.kurtzmangroup.com/), разработчика авторитетного Opacity Index, в 2004 году Россия находилась на 40-м месте по качеству государственных институтов, между Саудовской Аравией и Египтом. Другая организация – Transparency International (http://www.transparency.org) – отвела России место среди наиболее коррумпированных стран (90-я из 146 стран рейтинга).
Уровень непрозрачности России в 46 пунктов, по данным Milken Institute, увеличивает стоимость кредитных ресурсов на 5,64% годовых по сравнению с США. В то же время сокращение уровня непрозрачности на 1 пункт приводит к увеличению среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, а также к увеличению прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и сокращению инфляции на 0,46%.
Главным же препятствием для создания прозрачного электронного государства как совокупности институтов государственного управления, чье штатное функционирование немыслимо без использования информационных технологий, становится конфликт интересов при реинжиниринге административных процессов. Как унтер-офицерская вдова не могла сама себя высечь, так и государственный служащий не может сам себя реформировать так, чтобы его работа стала действительно подотчетной, более прозрачной, хотя вполне возможно, что он будет согласен на бόльшую оперативность взамен любых других изменений.
Невозможно говорить об участии граждан в государственном управлении, если у граждан нет возможности проконтролировать степень своего вклада в вырабатываемые решения, а у руководства нет возможности на этом настоять. Невозможно говорить об эффективности и результативности государства, если у граждан (а зачастую и у руководства) нет возможности проверить реальные результаты и ознакомиться с решениями, которые на них влияют.
Полтора миллиона чиновников ежедневно принимают миллионы мелких и крупных управленческих решений, влияющих на жизнь граждан и организаций, а также и на самих чиновников. Проверки их деятельности со стороны начальства, контрольно-ревизионных органов или Счетной палаты редки, формальны и неполны, что не позволяет говорить ни о какой реальной подотчетности и прозрачности даже для руководства. К тому же и результаты этих проверок, как правило, не публичны, что не дает возможности кому бы то ни было извне бюрократической системы (гражданам и организациям гражданского общества или даже смежным органам власти) настаивать на принятии надлежащих мер по итогам проверок.
Откуда есть пошла электронная Русь…
Согласно методике, разработанной Организацией Объединенных Наций, выделяется восемь составляющих качественного государственного управления:
– участие (participation) – участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества;
– главенство права (rule of law) – наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств;
– прозрачность (transparency) – принятие решений и правопринуждение совершаются в строгом соответствии с регламентами, а информация свободно доступна для тех, кого затрагивают эти решения и кто принуждается к их исполнению;
– оперативность (responsiveness) – административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц;
– ориентация на консенсус (consensus oriented) – используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества;
– равенство и включенность (equity and inclusiveness) – создание у каждого члена общества понимания того, что именно о нем заботятся и его мнение учитывается;
– результативность и эффективность (effectiveness and efficiency) – органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов;
– подотчетность (accountability) – органы власти должны быть подотчетны обществу и общественным организациям, особенно тем лицам, которые будут затронуты решениями или действиями власти.
С помощью информатизации непосредственно можно повлиять не на все из перечисленных характеристик, а только на три – на подотчетность, прозрачность и на оперативность. Тем не менее при правильной информатизации остальные составляющие тоже улучшаются, хоть и косвенно. Например, информационные технологии не могут непосредственно повысить эффективность, тем более что способов объективно измерить рост эффективности до сих пор не придумано. Но эффективность вырастет в результате повышения прозрачности, поскольку всю глупость, все неэффективные решения будет видно сразу, считают авторы концепции электронного государства.
Например, качество популярного сегодня бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), может быть улучшено только принятием грамотных управленческих решений, что никак нельзя ни автоматизировать, ни передать компьютерам. Но можно поднять прозрачность, подотчетность и оперативность БОР за счет использования информационных технологий в составе базовых институтов госуправления:
– простого и технологичного информационного регулирования для показателей результативности и эффективности,
– официального и достоверного учета плановых показателей и отчетов об их достижении,
– организации повсеместного, дешевого и полного доступа к информации о показателях эффективности и отчетах об их выполнении для проверяющих, руководства и граждан,
– быстрых и регламентированных административных процессов по сбору, агрегации, доведения показателей до исполнителей,
– независимого внешнего аудита правильности выполнения административных процедур БОР.
Остальные характеристики качества БОР будут улучшены путем использования технологий только косвенным образом.
Начать с базовых институтов
Для исправления ситуации в России нужно не только изменять административные процессы, но и одновременно вносить соответствующие изменения в законодательство. Проекты административного реинжиниринга должны содержать два технических задания: одно от держателя соответствующего бюджета, а второе – от высшего руководства страны и граждан, заинтересованных в эффективном использовании внедряемых в госуправление информационных технологий, чтобы в результате получить его прозрачность, оперативность и подконтрольность. Такой механизм можно реализовать только нормативно-правовыми актами, в которых должны быть закреплены методология и стандарты использования технологий в государственном управлении.
Закрепленные законодательством требования к использованию ИКТ должны обеспечить электронизацию базовых институтов государственного управления, использующихся для выполнения буквально всех функций государства:
– учет всех собираемых, хранимых и используемых в государственном управлении сведений должен стать регламентированным и достоверным – это обеспечит рост подотчетности;
– доступ граждан, политиков и контролирующих органов ко всей официально учтенной информации должен стать дешевым, повсеместным и полным – это обеспечит рост прозрачности;
– административные процессы, составляющие содержание государственного управления, должны стать быстрыми, регламентированными, понятными и аудируемыми – это обеспечит рост оперативности, подотчетности и прозрачности. В ходе административного реинжиниринга необходимо также корректировать законодательство, нормативные акты должны учитывать возможности электронного учета и электронного доступа к информации.
Кроме того, для внедрения информационно-коммуникационных технологий необходимо серьезно изменить принципы и содержание информационного регулирования – регулирования информационных отношений в стране. Сейчас в России информация органов власти представляет собой «серую зону». Для граждан, да и для других чиновников часто непонятно, какую информацию ведомство обязано публиковать, например, на сайте, какую – предоставлять по запросу, а какую наоборот сохранять в тайне. Когда в электронном государстве информация становится официальной? Не в момент, когда она появилась в компьютере чиновника. И даже не тогда, когда она была в автоматическом режиме заверена электронным нотариусом. А только тогда, когда она была официально раскрыта, опубликована аналогично тому, как должны быть опубликованы законы в «Российской газете».
Электронное государство во сне и наяву
Таковы основные положения концепции создания электронного государства, предлагаемые одноименной рабочей группой, созданной при Минэкономразвития России этим летом. Концепция еще пишется, но пилотные проекты по реализации отдельных элементов электронного государства уже выполняются.
Так, в октябре 2005 года с публикации в открытом доступе результатов работ по проектам «Электронной России», выполняемым Минэкономразвития России, начата реализация принципа раскрытия несекретной информации государства. Теперь граждане, организации, органы государственной власти РФ могут не только ознакомиться с этой информацией, но и получить права на использование результатов работ путем заключения с министерством безвозмездного авторского договора о передаче неисключительных имущественных авторских прав.
Что реально меняется с этим проектом? Во-первых, публикация в открытом доступе результатов работ, полученных по государственным контрактам, позволит повысить качество проводимых по заказу органов власти работ за счет обеспечения их прозрачности. И исполнители, и заказчики, зная, что результаты их деятельности будут выставлены на всеобщее обозрение в сети Интернет, будут более ответственно относиться к своим обязанностям. Во-вторых, это также повысит эффективность государственных расходов за счет исключения дублирования работ, проводимых органами власти, позволит без дополнительных затрат использовать полученные результаты в их деятельности. Однако наиболее важным эффектом для российской экономики многие эксперты считают введение в хозяйственный оборот результатов работ, оплаченных из федерального бюджета, то есть из кармана налогоплательщиков. Это способ повысить конкурентоспособность российских компаний, потенциально снизить затраты на выполнение сходных разработок, выполненных за счет средств бюджета страны.
Электронная административная реформа
Очевидно, что описанный в концепции создания электронного государства подход – это не совсем про технологии. Даже совсем не про них. Авторы концепции основным объектом реформирования видят существующую систему государственного управления. Утром – деньги, то есть перестройка управленческих процессов по принципам прозрачности, оперативности и подконтрольности, и утром же – стулья, то есть внедрение в эти процессы необходимых для максимальной их эффективности информационно-коммуникационных технологий.
Возможно, идеи электронного государства вдохнут новую жизнь и в административную реформу, в последнее время сильно забуксовавшую в зыбких песках российской действительности. Сами административные реформаторы с большим вниманием относятся к разработкам своих «электронно-государственных» коллег. В план мероприятий административной реформы на 2006–2008 гг., во всяком случае, уже включены совместные проекты, в самой концепции административной реформы содержатся отдельные положения концепции электронного государства.
Хочется верить, что такое единодушие в реформах на этот раз даст ожидаемые результаты. Тем более что основой этих преобразований стала позиция Президента России, в очередной раз озвученная им в Президентском послании 2005 г.: «В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии. <…> Полагаю, что мы прежде всего должны обеспечить право граждан на объективную информацию. Это важнейший политический вопрос, и он прямо связан с действием в нашей государственной политике принципов свободы и справедливости».
Подготовила Татьяна БЫСТРИЦКАЯ

Поделиться