Версия для печати 11594 Материалы по теме
В ходе летней Интернет-конференции Президента России Владимира Путина прозвучало предложение придать федеральной целевой программе «Электронная Россия» статус национального проекта. И хотя на первый взгляд такое предложение выглядит чересчур амбициозным, значение проектов «Электронной России» и для государства, и для общества нельзя переоценить. Чаще их даже недооценивают, считая эту ФЦП узкоспециализированной и инфраструктурной. Однако неслучайно идея создания ФЦП «Электронная Россия» возникла еще в 2000 г., в ходе разработки Министерством экономического развития и торговли РФ стратегического плана развития страны до 2010 г.
Татьяна БЫСТРИЦКАЯ

Еще в конце 1990-х гг. было совершенно очевидно, что для сокращения экономического отставания России необходимо не только развивать сектор высоких технологий (в котором возможно достичь большей производительности, чем в сырьевом секторе), но и совершенствовать качество государственного управления, делая государство более открытым, прозрачным, стабильным и привлекательным для транснациональных капиталов. А без соответствующей методологии развития и применения информационно-коммуникационных технологий, без современной инфраструктуры добиться этого нельзя.
компы
В феврале 2001 г. глава Правительства РФ Михаил Касьянов подписал распоряжение о разработке программы «Электронная Россия», и вскоре ее первоначальная версия была представлена на рассмотрение коллегии Минэкономразвития России. После многочисленных согласований с различными ведомствами, консультаций с деловым и экспертным сообществом в январе 2002 г. федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» была одобрена Правительством РФ. Координатором программы назначили тогда еще Минсвязи России. Государственными заказчиками программы стали несколько федеральных министерств и ведомств, в частности Минэкономразвития, Министерство образования, Федеральное агентство правительственной связи и информации и др.

О целях и задачах программы
В числе основных целей программы были заявлены: создание условий для развития демократии, повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения ИКТ, обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, а также расширения подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей.
Кроме того, программа должна была способствовать построению экономики, ориентированной на потребление и экспорт информационных продуктов и услуг. Такая переориентация национальной экономики в условиях современного научно-технического прогресса необходима для органичной интеграции России в мировую экономику, повышения конкурентоспособности страны, привлечения капиталов и роста ВВП. Важная политическая задача программы – создание оптимальных условий для развития гражданского общества: чем выше степень информационной открытости и прозрачности государства, тем меньше у власти возможностей для злоупотреблений и нарушений прав граждан. Использование информационных технологий во всех странах позволило обеспечить такую открытость, тем самым повысив степень доверия общества к государству. К этому же сейчас стремится и Правительство России: по крайней мере, ряд вполне конкретных мер прописан в плане реализации административной реформы и, конечно же, в ФЦП «Электронная Россия».
Общий бюджет программы был определен в 76 150 млн руб. (в ценах 2002 г.). При этом финансирование предполагалось производить в три этапа: на первом (2002 г.) выделить 6 632 млн руб., на втором (2003–2005 гг.) – 23 307 млн, на третьем (2005–2010 гг.) – 46 210 млн. Однако вскоре возникла общая для всех целевых программ проблема недофинансирования: «Электронная Россия» получала примерно 10–20% от запланированных средств. Так, в 2005 г. на реализацию мероприятий ФЦП было выделено 2 200 млн руб., в 2006 г. – порядка 1 000,5 млн. Парадокс заключается в том, что «Электронная Россия» при этом считается одной из наиболее жизнеспособных и эффективных целевых программ, проекты которой реализуются на всех уровнях власти – от федерального до муниципального.

Проекты первых лет
В первые годы реализации программы был проведен анализ уровня информатизации России во всех сферах: государственной, бюджетной, коммерческой, общественной, нормативно-правовой (регулирующей внедрение и использование информационно-коммуникационных технологий в госуправлении); изучен опыт федеральной и региональной информатизации. Стартовали первые проекты по переходу ведомств на электронный документооборот и созданию типовых порталов органов власти.
В 2004 г. только по линии Минэкономразвития в рамках ФЦП выполнялось около 70 проектов, в том числе инфраструктурных, а также проектов по объединению государственных информационных ресурсов, разработке электронных административных регламентов, созданию типовых порталов органов власти, систем поддержки принятия решений, автоматизированных информационных систем и систем электронной торговли для государственных нужд. Порядка 40 регионов и муниципалитетов было вовлечено в эту работу.
В целях ликвидации цифрового неравенства, создания элементов информационного общества и обеспечения открытости власти перед гражданами были запущены проекты по созданию в регионах страны центров общественного доступа в Интернет (ЦОД). За 2002–2004 гг. в отдаленных от столицы районах, где раньше только слышали о Всемирной паутине, появилось около 100 таких центров. В их создании участвовали как федеральный, так и региональный и даже местный бюджеты. Но ЦОД – это не просто инфраструктура доступа в Интернет. Это доступ граждан к информационным ресурсам по самым насущным вопросам, таким как получение пенсий, пособий; информации о положенных социальных льготах, часах приема в местных органах власти, паспортных столах, больницах; сведений об образовательных учреждениях, органах социальной защиты и т.д.
Техническое оснащение ЦОД в рамках «Электронной России» было, кроме того, дополнено доступом к информационным правовым ресурсам по линии программы ЮНЕСКО «Информация для всех». Результат оценил Президент Российской Федерации, побывавший в одном из центров общественного доступа в Чувашии.
Одновременно под эгидой Министерства культуры и массовых коммуникаций выполнялись проекты по созданию крупных электронных библиотек и российской национальной библиографии, оцифровке электронных описей государственных архивов, созданию электронных паспортов памятников недвижимости и уникальных спутниковых каналов связи для доступа к ним. Россия принимала участие в крупнейших международных проектах по оцифровке архивных документов, в том числе в рамках межгосударственного взаимодействия.
Другой блок проектов ФЦП «Электронная Россия» в 2002–2004 гг. касался решения вопросов комплексного управления регионом с помощью ИКТ, в том числе посредством мультиагентных технологий – так называемых социальных карт. Подобные проекты проходили в нескольких регионах России. Та же Чувашия реализовала проект «Мультикарта» (аналог социальной карты), в ходе которого была создана система организации взаимодействия населения с органами власти на основе мультипликационных микропроцессорных карт, с помощью которых можно не только узнать об имеющихся у конкретного гражданина льготах, но и получать субсидии и другие социальные выплаты. В Самарской области была внедрена похожая система – с помощью мультиагентных технологий решаются проблемы взаимодействия социальных служб с населением. Например, посредством Интернета каждый обладатель социального паспорта (микропроцессорной карты) может отправить запрос на предоставление льготы или услуги, описать свои потребности в сфере образования и культуры.
Одним из наиболее востребованных направлений деятельности в рамках «Электронной России» стало создание системы государственных закупок с применением средств электронной торговли. В 2002 г. была заказана разработка программного решения, настроенного под процессы государственных закупок, которые разрешены действующим законодательством. Параллельно разрабатывалось типовое решение, которое впоследствии было апробировано в ряде регионов (Республика Чувашия, Челябинская область, Республика Мордовия).
Однако в процессе реализации проекта стало понятно, что проблемы создания электронной системы госзакупок обусловлены не столько отсутствием соответствующих технологий, сколько несовершенством нормативно-правовой базы. В новый Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был включен ряд положений о ведении торгов в электронном виде – в частности, установлена обязательная публикация информации о госзакупках в сети Интернет. Кроме того, был принят ряд других нормативных актов: о создании единого федерального реестра государственных закупок и контрактов и развитии единого портала госзакупок. Порталу госзакупок (http://pgz.economy.gov.ru) присвоен статус официального информационного ресурса Минэкономразвития России в области государственных закупок в сети Интернет.
Работа по созданию единой системы электронных закупок для государственных нужд должна быть выполнена в три этапа. Первый этап – обеспечение информационной открытости и прозрачности процесса госзакупок. В этом и состоит основное предназначение портала госзакупок. Следующий этап – построение аналитических систем на основе предоставляемых государственными заказчиками сведений. Эти работы начаты в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия» с построения системы мониторинга цен на закупаемую продукцию. Создание системы государственного мониторинга цен хорошо укладывается в общую логику развития Единой информационной системы государственных закупок, поскольку связывает работы первого (обеспечение прозрачности и сбор данных о государственных закупках) и второго (построение аналитических систем с учетом региональных, сезонных и других различий) этапов. После принятия необходимой нормативно-правовой базы можно приступать к третьему этапу создания системы электронных госзакупок – совершению сделок и заключению контрактов в электронной форме. Существующие на сегодняшний день электронные торговые системы пока являются скорее системами электронного содействия бумажной торговле: до сих пор нет действующих нормативно-правовых механизмов обеспечения юридической значимости электронного документа.
спутниковая тарелка
В настоящее время на портале госзакупок размещена информация о конкурсах, проводившихся в 2002–2005 гг. Минэкономразвития России и рядом федеральных органов исполнительной власти, а также о текущих закупках. Данный портал создан как часть Единой информационной системы госзакупок и предназначен для автоматизированного сбора сведений о проводимых закупках для государственных нужд на основе единого кодификатора закупаемой продукции. В дальнейшем портал предполагается сделать единым федеральным информационным ресурсом по государственным закупкам.
Одновременно разрабатываются региональные информационные системы государственных закупок в Республике Чувашия, Республике Саха (Якутия), Ханты-Мансийском автономном округе, Республике Мордовия, Челябинской и Липецкой областях. Региональные системы создаются как совместимые компоненты Единой системы электронных государственных закупок. Апробировано информационное взаимодействие между региональными площадками Республики Чувашия и Челябинской области и порталом госзакупок, утверждены регламенты размещения информационных материалов на портале, а также форматы представления информации в электронной форме.

Проблемы информатизации госуправления
Уже в первые годы реализации программы четко обозначился ряд потенциально критичных проблем. Так, поскольку многие проекты дублировали друг друга, в результате за разработку одинаковых информационных систем для разных ведомств государство нередко платило и дважды, и трижды. Переплачивать приходилось и в силу небольшого числа поставщиков ИКТ-решений для государственных нужд (надо сказать, что частному сектору подобные разработки обходились гораздо дешевле). У ведомств не было желания обмениваться сведениями, опытом информатизации, практически не было межведомственных проектов. Основной акцент при разработке проекта делался не столько на его социально-экономический эффект, сколько на обеспечение удобства для конкретного ведомства-заказчика. В результате, несмотря на большие затраты, в стране так и не была внедрена единая ИКТ-инфраструктура, составной частью которой должна была являться, например, система удостоверяющих центров. Сейчас она создается в рамках работ Федерального агентства по информационным технологиям.
Одновременно пробелы и противоречия в законодательном регулировании сферы информационных отношений создавали благодатную почву для злоупотреблений и коррупции. Так, на сегодняшний день в Российской Федерации действует более 100 нормативных актов, касающихся вопросов формирования различных видов общедоступных информационных ресурсов и обеспечения доступа пользователей к открытой информации. Тем не менее, само понятие доступа к информации законодательно не закреплено, субъекты и объекты доступа в различных нормативных правовых актах трактуются неодинаково, не определены механизмы доступа к информации. Другой пример: в современном российском законодательстве описано, по разным данным, 30–40 различных видов тайн, однако единообразное понятие тайны отсутствует. В результате де-юре существует множество видов тайн, которые фактически не являются охраноспособными и за разглашение которых не предусматривается никакой ответственности.
До появления ФЦП «Электронная Россия» в принципе не ставился вопрос о единых типовых требованиях, стандартах создания информационных систем госорганов или стандартах, на которых должны быть построены те или иные технические решения для использования в государственном управлении. А поскольку стандарты отсутствовали, каждое ведомство делало свой выбор, как правило, исходя из субъективных критериев. Несовместимость ведомственных информационных систем, связанная с их нестандартностью и технологической закрытостью, и, как следствие, технологическая и ценовая зависимость государственных заказчиков от конкретных поставщиков с каждым годом становились все более явными. Непрозрачность же и неэффективность государственных закупок, особенно в сфере ИКТ, превратилась в тему для анекдотов.
В то же время степень недоверия граждан, бизнеса, а также мирового сообщества к деятельности российских органов власти постоянно растет. В частности, опросы общественного мнения демонстрируют неготовность населения пользоваться новыми форматами государственных услуг, а также острое неприятие обществом рисков, связанных с применением ИКТ в госсекторе.
Постепенно стало очевидно, что в основе перечисленных, а также многих других проблем информатизации лежит отсутствие единой государственной политики и регулирования в этой сфере, определяющей не столько технологические, сколько управленческие принципы, критерии эффективности и стандарты применения информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении.
Весной этого года Минэкономразвития России, основываясь на опыте реализации проектов «Электронной России», подготовило доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий, в котором подняты базовые проблемы информатизации органов государственной власти и указаны направления их решения. В числе прочего доклад содержит предложения по совершенствованию законодательства в сфере применения информационных технологий в государственном управлении, начиная от разработки электронной модели государства в целом и отдельных органов власти и заканчивая созданием рынка частных аудиторов государственных информационных систем, реформированием всей системы ведения учета собираемой в государстве персональной и иной информации. Реализация предложений, содержащихся в докладе, возможна при тесной связи мероприятий ФЦП «Электронная Россия» и административной реформы.

Скорректированная «Электронная Россия»
Выполнение ФЦП «Электронная Россия» в 2002–2005 гг. не только заложило основу для качественного изменения государственного управления с помощью информационных технологий, но и выявило ряд проблем и противоречий как в сфере использования ИКТ органами власти, так и собственно в самой системе управления программой. Стало очевидно, что на данном этапе успех реализации программы до 2010 г. зависит от качественной корректировки программы в соответствии с темпами развития государства и общества, от полученного госзаказчиками программы опыта управления «Электронной Россией».
После длительной работы по корректировке программы 15 августа 2006 г. Правительство РФ утвердило новую редакцию ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 гг.)». В результате программа стала более целостной, сконцентрированной на решении задачи совершенствования государственного управления с помощью ИКТ. При тех же целях более четко сформулированы задачи:
    обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия;
    построение единой информационной вертикали государственного управления;
    увеличение доступности государственных услуг для населения и организаций;
    повышение уровня квалификации профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере использования информационно-коммуникационных технологий.
Задачи государственной поддержки отечественного конкурентоспособного производства в сфере ИКТ, развития национальной инфраструктуры связи, а также задачи внедрения ИКТ в деятельность отдельных органов государственной власти выделены в специальные государственные и ведомственные программы и проекты.
В новом тексте программы предусматривается реализация мероприятий по семи основным направлениям:
    формирование системы стандартов и рекомендаций в сфере использования ИКТ в государственном управлении;
    обеспечение эффективного межведомственного информационного взаимодействия на основе ИКТ и интеграция государственных информационных систем;
    обеспечение эффективности взаимодействия органов государственной власти с населением и хозяйствующими субъектами на основе ИКТ;
    внедрение информационных систем управления деятельностью органов государственной власти;
    создание информационных систем органов государственной власти, обеспечивающих деятельность Президента и Правительства РФ;
    создание типовых программно-технических решений поддержки деятельности органов государственной власти;
    управление реализацией мероприятий программы.
Разработчики программы подчеркивают, что правительство понимает важность формирования в России электронного документооборота. Поэтому планируется, во-первых, увеличить бюджет программы на 2007–2010 гг. до 13 млрд руб., а во-вторых, обеспечить финансирование ФЦП в полном объеме. Отметим, что 2 800 млн руб. «Электронная Россия» должна получить уже в следующем году.

Поделиться