Версия для печати 7556 Материалы по теме
Как повысить результативность бюджетных расходов
владимир Петров
Владимир Анатольевич ПЕТРОВ, Первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету, к. э. н., академик РАЕН.

Принципы бюджетирования, ориентированного на результат, были сформулированы еще в конце 60-х годов прошлого века. В восьмидесятых годах они начали реализовываться в Америке и Европе, и сегодня можно сказать, что принципы БОР отшлифованы до совершенства. Мы всегда внимательно следили за передовыми западными технологиями в сфере госфинансов, делали собственные попытки перейти на результативное бюджетное финансирование.
В советский период мощный ВПК в корне пресекал эти робкие попытки. В эпоху демократических реформ и цен на нефть в районе 10 долларов за баррель стояли задачи совсем иного рода: важно было не допустить коллапса и не развалить систему. И лишь когда экономика страны стабилизировалась и начался экономический подъем, у нас появилась возможность провести современную бюджетную реформу. Сегодня мы имеем накопленную правоприменительную практику в условиях функционирования уточненной редакции Бюджетного кодекса РФ и Закона об автономных учреждениях. Она неутешительна. Становится понятным, что написанный закон был в какой-то степени плодом романтических представлений о передовых представителях бюджетных учреждений страны. На деле получается, что автономных учреждений на федеральном уровне мы создали всего четыре, да и то малозначимых. Я, например, думал, что все филармонии страны за пару лет приобретут этот статус. Не приобрели. Почему? Да потому, что по каждому из них требуется решение Правительства РФ. Где при этом гарантии устойчивого финансирования?
Принцип бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает применение программно-целевого метода финансирования. Но даже в таком передовом министерстве, каким является Минздравсоцразвития России, объем капвложений в рамках федеральных программ к общему объему капвложений составляет 1 к 10.
Могу приводить много примеров. Вопрос в другом: «Что делать?». На мой взгляд, мы поставили правильную цель и определили верные задачи, которые закрепили законодательно. Теперь нужна конкретика, и думаю, что мы эту конкретику видим. По каким направлениям нужна детализация, от чего отказаться, что нового сделать…

От сметного финансирования — к программно-целевому

Как перейти от сохраняющегося сметного финансирования бюджетных учреждений, от фактически сложившегося уровня бюджетных расходов к повсеместному финансированию бюджетных услуг, причем качественных? Реализация национальных проектов в этом смысле продвинула дело вперед. Но не всем же отраслям придавать значение национальных проектов.
Люди не знают, чего ждать от государства. О чем это говорит? О высокой степени закрытости бюджетных учреждений. Им не нужны клиенты. И это при том, что в Бюджетном кодексе РФ есть такое понятие, как государственное (муниципальное) задание. Эти задания вроде бы доводятся вышестоящими органами до нижестоящих. Однако почему-то система не действует. Очевидно, потому, что нет реального субсидирования под клиента (или, как мы называем, контингента). Нет стимулов зарабатывать деньги, потому что планирование от достигнутого предполагает конкретный объем этих денег.
Нужен другой статус учреждения. Примерно такой, как автономные. И переход в другой статус нужно обеспечить принудительно, а не добровольно, как это было с автономными учреждениями. Что нужно сделать, чтобы заработал принцип результативности бюджетных расходов? На мой взгляд, необходимо расширить права по распоряжению закрепленным имуществом; для уравновешивания — ликвидировать субсидиарную ответственность государства; перейти от сметного финансирования к субсидиям в рамках выполнения государственного (муниципального) задания с определенным набором стандартов; и, конечно же, предоставить право бюджетным учреждениям заниматься деятельностью, приносящей им доходы с поступлением этих доходов в полное распоряжение учреждений.
Все ли бюджетные учреждения смогут перейти на такие принципы работы (говоря по-парламентски, все ли смогут приобрести такой правовой статус)? Понятно, что нет. Районной библиотеке и сельскому дому культуры муниципальное задание не выдашь, да и возможностей заработать там нет. Налоговая служба и Счетная палата могли бы жить по таким принципам, заработали бы неплохо. Но надо ли это государству? Вот для таких учреждений требуется оставить старый статус и назвать их казенными учреждениями.
Вы наверняка знаете: то, о чем я говорю, изложено в виде законопроекта. Он принят Госдумой в первом чтении и направлен субъектам законодательной инициативы для внесения поправок. Не сомневаюсь, что мы этот закон одобрим. Но тут же встает вопрос: «А что делать с законом об автономных учреждениях?». Дитя-то оказалось недоношенным...

Отчеты о деятельности

Отчеты о деятельности министерств, агентств, служб и прочих ГРБС выглядят как книги памяти добрых дел. Нигде я не увидел прямой корреляции выделенных ассигнований и достигнутого результата. Ведь для чего задумывались эти отчеты? Показать, эффективны ли бюджетные ассигнования в ту или иную отрасль. А что получилось? Дополнительная работа для чиновников, лишний повод похвалить себя любимого.
Настало время скорректировать воплощение хорошей идеи. Давайте продумаем, как математически выразить зависимость результата от бюджетных вливаний и кто это будет делать. Считаю, что надо на каждого ГРБС завести финансовый паспорт и вести эти паспорта силами Минфина и Минэкономразвития России. Кроме того, к этой работе подключить Счетную палату и Службу финансово-бюджетного контроля в той части, в которой она занимается аудитом эффективности.

Что мы знаем о нашей казне

Если смотреть еще более глобально, то давайте зададимся вопросом: а знаем ли мы в целом объем нашей казны? Каковы ее активы, пассивы, насколько она сбалансированна? Насколько сбалансированны финансы в стране: государственные, корпоративные, частно-государственные, семейные? Мы, например, в прошлом году узнали благодаря кризису, что внешний госдолг составляет 40 млрд долл., а корпоративный — 450 млрд долл. и что он больше объема золотовалютных резервов Центробанка. В период кризиса мы стали срочно помогать банковскому и корпоративному сектору реструктурировать эти долги.
Если бы у федеральной власти было полное представление о финансовом положении, мы бы предприняли превентивные меры и лучше подготовились к кризису, дефицит бюджета был бы меньше. Что для этого следует сделать в рамках повышения результативности нашей работы? Всего лишь две составляющие: финансовый баланс и баланс казны, но не Федерального казначейства, а всех активов и пассивов государства. Все денежные средства, все имущество в стоимостном выражении должны быть сведены в единый баланс с его активами, пассивами, кредиторской и дебиторской задолженностями. Все движение по учету этих активов и пассивов следует отслеживать. Активы государства должны контролируемо вовлекаться в рыночный оборот. Это новая и тяжелая задача. Но ее надо реализовывать, иначе этот ресурс будет использоваться нерационально.

Четвертое измерение бюджета

Если говорить о бюджете, то и здесь назрели изменения. В нашей классификации существуют функциональный, ведомственный и экономический разрезы. В условиях перехода к БОР, как мы говорили, важен программно-целевой подход. Поэтому в классификацию надо ввести четвертое измерение — программный срез. Возможно, в условиях расширения самостоятельности бюджетных учреждений отпадет необходимость экономической классификации, элементы которой станут составной частью программной классификации. Например, капитальные вложения, НИОКР, ремонт.

Взгляд в будущее

Первое десятилетие XXI века уходит в прошлое. Оно было в целом благополучным. Но на его исходе разра­зился мировой финансовый кризис. Россия переживает его несколько иначе, чем многие развитые страны. Специфика вполне объяснима. С одной стороны, зависимость экономики от мирового рынка сырьевых ресурсов предопределила резкое падение ВВП в IV квартале 2008-го и I квартале 2009 года, и это отрицательный момент. С другой стороны, накопленные резервы позволили сохранить финансовую и макроэкономическую стабильность. Не только государственные, корпоративные финансовые институты, но и простые люди не поддались панике. Сегодня рублевые вклады демонстрируют впечатляющий рост, ликвидность банковской системы сохранена, фондовые рынки после резкого падения практически достигли докризисного уровня. Страна по объему золотовалютных резервов — третья в мире. Во многом это результат грамотной макроэкономической и финансовой политики.
Диаграмма
Однако мы должны внимательно отслеживать имеющиеся тенденции и экономические угрозы, существующие в мировой экономической системе. Комиссия по финансовой стабильности, созданная в рамках саммита «двадцатки», только разрабатывает соответствующие меры. А пока мы наблюдаем, как разогреваются фондовые рынки, рынки сырья, где немалую роль играют такие финансовые инструменты, как деривативы. Крупные финансовые фонды, например Дубайский, находятся в преддефолтном состоянии. Да что фонды, целые страны. В ЕС проморгали Грецию, которая довела свой госдолг до годового объема ВВП. Тяжелое положение в сфере госфинансов испытывают Португалия, Испания, Ирландия и еще с десяток стран. Я полагаю, что кризис еще не завершен и возможна вторая волна. Думаю, она будет вызвана в первую очередь дефицитами государственных бюджетов со всеми вытекающими последствиями: усилением инфляционного давления на экономику, перетоком ресурсов с кредитного и фондового рынка на рынок госдолга и прочими проблемами.
Нам нужно сыграть на опережение. В нашем бюджете, например, заложено 17 миллиардов долларов внешних заимствований. Несмотря на сравнительно высокий рейтинг нашей страны, выпуск евробондов будет стоить нам достаточно дорого. Поэтому сегодня надо продумать, чем их заместить в качестве источника финансирования.
Первое, что приходит на ум, — это доходы, но в условиях выхода экономики из рецессии мы не имеем права сокращать собственные оборотные средства предприятий за счет увеличения налоговой нагрузки. Наоборот, поставленная задача диверсификации экономики и перехода к инновационной модели заставляет нас продумывать меры по ослаблению налогового режима в этом секторе. Поэтому путь один — сокращать расходы относительно ВВП. Но сокращать так, чтобы не пострадали ключевые бюджетные направления: социальная сфера, оборона, правоохранительная деятельность. Делать это можно только за счет маневра по перераспределению расходов и за счет повышения эффективности, а значит результативности бюджетных расходов. В Министерстве финансов готовится соответствующая программа повышения эффективности государственных расходов.
В своем послании Федеральному Собранию Президент РФ объявил курс на модернизацию. Очевидно, что для бюджетной системы модернизация означает повышение результативности бюджетных расходов.

Справка «Бюджета»

Владимир Анатольевич Петров, Первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету, член Комиссии Совета Федерации по национальной морской политике, член Комиссии Совета Федерации
по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству
Родился 5 ноября 1954 г. в городе Клин Московской области.
В 1975 г. окончил Московский институт народного хозяйства
им. Плеханова по специальности «экономист».
В 1976–1979 гг. — экономист, старший экономист Управления финансирования промышленности Министерства финансов РСФСР.
В 1979–1983 гг. — главный контролер-ревизор Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РСФСР.
В 1983–1992 гг. — начальник отдела экономического анализа, начальник отдела финансов отраслей народного хозяйства, заместитель начальника бюджетного управления Министерства финансов РСФСР.
В 1992 г. был назначен начальником Бюджетного управления Министерства финансов РФ и членом коллегии министерства.
С 1993 г.  заместитель министра финансов РФ.
В 1994–1995 гг. — и. о. первого заместителя министра финансов РФ; В 1995–1997 гг. — первый заместитель министра финансов РФ.
В 1997–2002 гг. — статс-секретарь — первый заместитель министра финансов РФ.
25 декабря 2001 г. избран в Совет Федерации от Законодательного собрания Тверской области.
Кандидат экономических наук.
Женат, имеет двоих детей.

Журнал "Бюджет, апрель 2010 г.
Поделиться