Существующая система бюджетных учреждений была сформирована, когда страна находилась в иных социально-экономических условиях, и сегодня функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного и муниципального управления: органы публичной власти содержат ее вне зависимости от объема и качества услуг, оказываемых учреждениями. Важным шагом в решении данной проблемы стало принятие Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Новый закон направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов всех уровней на их предоставление. Эта задача будет решаться путем создания условий для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования, а также для оптимизации подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной власти. Следует отметить, что общее количество федеральных бюджетных учреждений по состоянию на 1 апреля 2009 года составляло 25 287 (без закрытой части), региональных и муниципальных по состоянию на 1 января 2009 года — 302 660.
Сегодня у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности своей деятельности, что обусловлено в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. При этом большинство бюджетных учреждений уже получает достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, по данным Минфина России, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 38 % имело долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40 %, в том числе 1030 учреждений полностью финансировалось за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам деятельности, как образование, здравоохранение, наука и культура. Примечательно, что доля расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в общем объеме расходов составляла: в федеральных учреждениях здравоохранения 30 %, в федеральных учреждениях культуры 37,7 %, в федеральных учреждениях сельского хозяйства 21,5 %.
Автономные учреждения
Важным для решения проблем развития бюджетной сети стало принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ) и утверждение Правительством РФ в 2007–2009 годах постановлений, необходимых для реализации данного закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Закона № 174-ФЗ, на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном и муниципальном уровнях создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах РФ, где внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Красноярский и Краснодарский края, Республика Татарстан и др.).
Вместе с тем в ряде территорий проведение экспериментов по созданию автономных учреждений было признано неперспективным. Так, в мае 2007 года в городском округе «Город Калуга» были переведены в форму автономных два учреждения культуры и спорта. Анализ их деятельности показал, что доля расходов на финансирование предоставляемых ими услуг составляет 100 % расходов на соответствующие услуги, так как они являются монополистами в данной сфере и их финансирование осуществляется полностью за счет средств бюджета города. В связи с этим фактические расходы на содержание этих учреждений в совокупности с муниципальными заданиями возросли по сравнению с 2006 года в среднем на 3 %.
В то же время в ходе реализации эксперимента не была учтена необходимость уплаты этими учреждениями значительных сумм налога на муниципальное имущество, переданное им в оперативное управление, что потребовало передачи данного имущества в безвозмездное пользование во избежание нерациональных затрат на уплату налога на имущество организаций. Таким образом, эксперимент показал, что механизм перевода бюджетных учреждений в форму автономных должен обеспечивать экономию бюджетных средств при предоставлении качественных муниципальных услуг за счет формирования их диверсифицированной инфраструктуры и более гибкой финансовой политики.
Процессу создания автономных учреждений препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура их создания, требующая на федеральном уровне принятия Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению.
Основные новации
Таким образом, закон «Об автономных учреждениях» так и не смог решить проблему оптимизации бюджетной сети. Новый закон призван изменить правовое положение бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов без их преобразования в иные организационно-правовые формы и создать стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности деятельности. В частности, предлагается:
· изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного или муниципального задания;
· предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;
· устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
· расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения.
В целях практической реализации названных мероприятий потребуется создать новую организационно-правовую форму государственных (муниципальных) учреждений — казенное учреждение, статус которого совпадает с закрепленным в действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 года всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. При этом порядок перевода бюджетных учреждений в казенные должен обеспечивать минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса учреждений, и предусматривать только внесение изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
Законом также предусматривается внесение изменений, обеспечивающих реализацию основных концептуальных решений, в отраслевые законодательные акты, а именно в законы «Об образовании», «Об обороне», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и др. Потребуется также внести изменения и дополнения в часть первую Гражданского кодекса РФ в части определения правового положения учреждений в имущественных отношениях, в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ и другие законодательные акты. Отметим наиболее важные изменения.
Имущество государственных (муниципальных) учреждений
Имущество бюджетного учреждения будет принадлежать ему на праве оперативного управления. При этом без согласия собственника оно не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии со своими учредительными документами, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в распоряжение бюджетного учреждения. Вместе с тем, если сейчас бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, то Законом № 83-ФЗ предлагается закрепить норму, согласно которой оно будет отвечать по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом: как закрепленным собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Исключение составляет только особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенное бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества средств, а также недвижимое имущество. При этом планируется отказаться от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения. Следует отметить, что при предлагаемом правовом статусе банкротство бюджетных учреждений невозможно, а их сеть не предполагается сокращать.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, принадлежащим ему на праве оперативного управления, без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предоставлено ему в соответствии с учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Таким образом, финансовая стабильность казенного учреждения в большей степени (по сравнению с бюджетным учреждением) гарантирована собственником его имущества.
Правовое положение государственных (муниципальных) учреждений
Закон «О некоммерческих организациях»
Законом № 83-ФЗ вносятся изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно им бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями по выполнению работ, оказанию услуг, относящихся к его основным видам деятельности. При этом исчерпывающий перечень видов деятельности (основных и иных), которые бюджетное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, подлежит закреплению в уставе бюджетного учреждения.
Следует отметить, что задания для бюджетного учреждения устанавливает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. При этом финансовое обеспечение выполнения задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (отличные от основных) виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Бюджетный кодекс РФ
Законом вносятся также изменения в Бюджетный кодекс РФ в части определения правового положения казенных учреждений и исключения норм о бюджетных учреждениях. Так, бюджетное учреждение не является участником бюджетного процесса — получателем бюджетных средств. Вместе с тем бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. При этом уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. Кроме того, предоставление инвестиций бюджетному учреждению (также как государственному и муниципальному унитарному предприятию, автономному учреждению) влечет соответствующее увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления в указанных организациях.
Казенное учреждение определяется законом как государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, определяющего в том числе порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений, которые устанавливают в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.
Организационные мероприятия, необходимые для создания казенных учреждений, сводятся к минимуму. В частности: не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения; имущество признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения; лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать, не производится перерегистрация, то есть требуется только внесение изменений в учредительные документы.
Первоочередные действия
Следует отметить, что в целях приведения правового положения бюджетных и казенных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствие требованиям законодательных актов, измененных настоящим Федеральным законом, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимо:
1) до 1 декабря 2010 года принять нормативно-правовые акты, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа бюджетных учреждений, действующих на дату принятия указанных нормативно-правовых актов. Такие нормативно-правовые акты должны содержать перечень казенных учреждений;
2) до 1 января 2011 года утвердить в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества;
3) до 1 марта 2011 года обеспечить принятие решений об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу;
4) до 1 декабря 2011 года обеспечить внесение изменений в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений.
Большое значение имеют также изменения, вносимые в перечень бюджетных ассигнований, устанавливаемый Бюджетным кодексом РФ. Так, к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) предлагается относить в том числе ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, а также ассигнования на предоставление субсидий бюджетным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам.
В целях эффективного использования бюджетных средств закон предусматривает внесение существенных изменений в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части распространения его положений на казенные и бюджетные учреждения. Так, кроме понятия «государственные и муниципальные нужды» вводится понятие «нужды бюджетных учреждений», государственные и муниципальные заказчики дополняются иными заказчиками, государственные и муниципальные контракты дополняются гражданско-правовыми договорами бюджетных учреждений.
Следует отметить, что законом предполагается распространить положения, установленные для казенных учреждений, на федеральные органы государственной власти и их территориальные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами. Также решено создать в силу закона ряд федеральных казенных учреждений путем изменения их типа (управления объединений, управления соединений и воинских частей Вооруженных Сил РФ, следственных изоляторов уголовно-испытательной системы и исправительных учреждений, исполняющих наказания, специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, и др.).
Переходный период
В связи со сложностью предлагаемых изменений в правовом положении учреждений предусматривается переходный период (с 1 января 2011 года — даты вступления Федерального закона в силу — и до 1 июля 2012 года), который позволит как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать в прежнем правовом режиме. В частности, внебюджетные доходы казенных учреждений в бюджет не зачисляются, лицевые счета учреждений не переоткрываются, продолжат действовать ранее принятые нормативные акты.
В переходный период законом субъекта РФ, нормативно-правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления устанавливается форма финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений соответственно субъекта РФ и муниципальных бюджетных учреждений (путем предоставления субсидий в соответствии с п. 1 ст. 781 Бюджетного кодекса РФ или на основании бюджетной сметы), а также дата (не позднее 1 января 2012 года), начиная с которой осуществляется зачисление в бюджет доходов, полученных казенными учреждениями от платных услуг и иной приносящей доход деятельности, и после которой порядок использования таких доходов, установленный Федеральным законом, к указанным казенным учреждениям не применяется. По истечении переходного периода должны вступить в силу все основные нормы Закона № 83-ФЗ, касающиеся изменения правового статуса и порядка финансового обеспечения учреждений различных типов.
Важно отметить, что в целях практического внедрения предлагаемой системы Правительству Российской Федерации необходимо подготовить порядка 90 нормативно-правовых актов, в том числе 19 из них новых. Эта работа в настоящее время уже ведется.
