Версия для печати 11557 Материалы по теме
В декабре 2006 г. в Министерстве финансов Российской Федерации состоялся итоговый семинар по проекту «Совершенствование управления государственными расходами», участниками которого стали представители федеральных министерств и ведомств.
Зинаида ЕВСЕЕНКОВА

Семинар посвящен важному событию в сфере общественных финансов – завершению работы, которая проводилась в течение четырех лет и была направлена на улучшение качества бюджетных услуг, оказываемых населению, путем повышения бюджетных расходов. Был принят ряд мер, обеспечивающих переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами. В итоге удалось достичь значительных успехов в реформировании бюджетного процесса посредством внедрения принципов среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур бюджетного процесса. К числу наиболее важных достижений можно отнести:
•    составление ежегодных (начиная с 2004 г.) докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
•    подготовку детализированного перспективного финансового плана на трехлетний период (начиная с 2005 г.) как инструмента скользящего бюджетного планирования, позволяющего учитывать трехлетние бюджетные проектировки министерств и ведомств;
•    составление реестра расходных обязательств как основы для учета действующих обязательств и оценки возможностей принятия новых.
Выступивший на открытии пленарного заседании П. Вандорен, заместитель главы представительства Европейской комиссии в России, подчеркнул, что особое внимание в ходе работы было уделено реформированию бюджетных расходов, которые должны проводиться эффективно и результативно. За четыре года достигнут прогресс: плановые расходы удалось увязать с ожидаемыми результатами. Еврокомиссия положительно оценила деятельность Министерства финансов РФ. «Направление выбрано верное, и нужно дальше продвигать идею реформирования, – заявил П. Вандорен. – Надеюсь, что реформы дадут результаты».
А. Л. Кудрин, министр финансов РФ, рассказал об основных направлениях бюджетной политики на 2007 г. и среднесрочную перспективу. Министр отметил, что 2006 г. стал весьма важным для реформирования бюджетного процесса: были решены некоторые актуальные для нашей страны задачи, потенциал экономического роста оказался значительно выше запланированного (6,9%), уменьшилось налоговое бремя, а бюджетные учреждения стали получать в два-три раза больше бюджетных средств, чем в предыдущие годы. Кроме того, субъекты РФ и муниципальные образования получили в свои бюджеты дополнительные доходы.
Президент РФ поставил задачу по увеличению расходов и наиболее эффективному их использованию. В результате расходы федерального бюджета были увеличены на 23%, в том числе на образование – на 31%, на здравоохранение – на 28%.
Объем Стабилизационного фонда составил более 2 трлн руб. Однако, по прогнозам, цены на нефть в недалеком будущем начнут снижаться, и, чтобы «не оказаться у разбитого корыта», России придется занимать средства либо повышать доходную базу бюджета.
Среднесрочный бюджет 2008–2010 гг. открывает новые финансовые возможности для отраслевых министерств и ведомств. У главных распорядителей средств федерального бюджета появится информация о плане и бюджете на предстоящие три года: заранее будет известно, насколько и в какие сроки повышается заработная плата, отпадет необходимость ежегодно решать вопросы о включении строительных объектов в ФАИП и ФЦП. Деятельность, по сути, сведется к уточнению отдельных позиций.
А. Л. Кудрин также рассказал о предстоящей работе над проектом среднесрочного бюджета на 2008–2010 гг. Срок представления проекта бюджета – 30 апреля 2007 г., а принят он будет 1 июля в трех чтениях. Ведомства должны передать свои расчеты к 5 апреля 2007 г. Чтобы принять бюджет на 2008–2010 гг., потребуется внести изменения в Бюджетный кодекс, эти изменения планируется принять в начале апреля. «Нам нужен прозрачный бюджет, чтобы налогоплательщик знал, эффективно ли использованы налоговые платежи, уплаченные им в бюджет», – заявил в заключение министр.
Т. А. Голикова, заместитель министра финансов РФ, остановилась на особенностях организации бюджетного процесса 2007 г. Все главные распорядители должны уточнить свои программы на изменения, внесенные в 2006 и 2007 гг. Она отметила, что бюджет на 2008–2010 гг. будет составляться ускоренными темпами: работа над проектом бюджета начнется уже в январе 2007 г. Татьяна Алексеевна также ответила на многочисленные вопросы представителей министерств и ведомств.
Т. Г. Нестеренко, руководитель Федерального казначейства, посвятила свое выступление вопросам взаимодействия с главными распорядителями средств федерального бюджета. Татьяна Геннадьевна высказала озабоченность в связи с администрированием доходов. Хотя 2006 г. был объявлен годом администраторов доходов, однако эту акцию надо проводить и в 2007 г., так как многие проблемы не были решены, администраторы со своей задачей не справились.
Внедряется электронный документооборот, но пока эта работа ведется слабо. Главные распорядители средств федерального бюджета теперь могут детализировать свою роспись.
Нестеренко также остановилась на исполнении судебных исков, отметив, что неисполнение обусловлено не столько недостатком бюджетных средств, сколько недисциплинированностью плательщиков. В настоящее время в Правительстве РФ находится документ о введении с 1 января 2007 г. публичных и гражданско-правовых обязательств.
А. М. Лавров, директор Департамента бюджетной политики Минфина России, ознакомил слушателей с итогами, условиями и перспективами развития среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.
За 2,5 года реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. удалось решить многие проблемы. В частности, осуществлен переход на обязательное перспективное финансовое планирование, началось внедрение БОР. Идет эксперимент, в котором участвуют 16 министерств и ведомств. После получения отчетов предполагается провести мониторинг и составить основу лучшей практики, ответив на вопрос, улучшилось ли качество бюджетных ассигнований, и приступить к новому этапу реформирования.
Проведена реформа бюджетного учета, расширены права главных распорядителей средств федерального бюджета. В Бюджетный кодекс вносятся изменения, призванные снять ограничения в формировании нововведений. Трехлетний бюджет предполагает перенос обязательств на другой год. Ведомственные целевые программы – главная составляющая БОР. Эффективность бюджетных расходов зависит от работы главных распорядителей средств федерального бюджета.
А. Пири, руководитель группы экспертов проекта, рассказал о вкладе проекта «Совершенствование управления государственными расходами» в реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации. Он особо отметил работу Министерства культуры РФ и Министерства сельского хозяйства РФ, принимавших участие в эксперименте по совершенствованию управления государственными расходами. По утверждению А. Пири, «финансовый менеджмент, используемый в частном секторе, играет особую роль в вопросах бюджетирования».
На этом пленарная сессия была закрыта. Второй и третий дни рабочих сессий прошли в пансионате «БОР». Первая рабочая сессия была посвящена международному опыту и российской практике реформирования бюджетного процесса.
В своем выступлении С. Яльмарсон, заместитель директора бюджетного департамента Министерства финансов Швеции (в рамках шведско-российского проекта сотрудничества), заявил, что Швеция решила ввести БОР с целью решения вопросов экономических затрат: получить услуги более высокого качества за те же деньги, то есть эффективнее расходовать средства. Главное – правильно задать цели и через аудиторов определить, достигнуты ли они, причем основными критериями оценки должны стать децентрализация, доверие и показатели.
Для внедрения БОР прежде всего необходимо ввести внутренний и внешний контроль, получить сильную политическую поддержку. По мнению С. Яльмарсона, «способ изменения ситуации прост – отмена инструкций и увольнение людей, которые сопротивляются реформе».
В Швеции бюджетирование, ориентированное на результат, имеет долгую историю. В 1960-е гг. прошло около 30 экспериментов, однако их итоги, подведенные в 1970-е гг., оказались неутешительными. Поэтому в 1980-е гг. власти осуществили реформу бухгалтерского учета, подготовили кадры. За основу взяли показатели частного сектора, сократив статьи расходов до четырех (включая зарплату, содержание офиса, представительские расходы).
В 1990-е гг. часть полномочий была делегирована бюджетополучателям (зарплата и назначение персонала). В настоящий момент бюджетополучатели несут полную ответственность за результаты. Сформулированы цели и индикаторы для всех 250 учреждений Швеции. В результате расходы значительно уменьшились: например, административные расходы в течение трех лет сокращались на 10% ежегодно. Внедрена система ежегодной отчетности как по финансовым, так и по нефинансовым расходам. Годовые отчеты бюджетополучателей позволяют получить информацию о финансовых результатах и результатах деятельности. Финансовые аудиторы из специально созданного бюро проверяют отчеты и дают заключение о реальном положении дел. Затем выносится решение о том, что следует включить в проект бюджета на следующий год. Для справки: на сегодняшний день бюджет Швеции содержит порядка 500 наименований.
Таким образом, подготовительная работа велась более 20 лет. Сейчас уже решаются практические задачи, причем они каждый год пересматриваются, меняются, к работе привлекаются талантливые молодые специалисты.
По мнению С. Яльмарсона, под каждую цель нужно не более двух-трех показателей. В Швеции 10 министерств, где работает 3 тыс. человек. В 60 шведских агентствах реализуется более 80% расходов бюджета. В налоговой службе шесть внутренних контролеров, которые добиваются больших результатов при осуществлении внешнего контроля. Казначейства в стране нет.
«Наш контролер – СМИ, – отметил заместитель директора бюджетного департамента Министерства финансов Швеции, – они очень внимательно следят за процессом реформирования, за поездками должностных лиц». В связи с введением БОР сократился аппарат. После перехода на рыночные отношения агентства стали экономить средства, например из центра перебрались в более дешевые помещения на окраинах или снимают одно здание на несколько агентств. Однако есть и теневые стороны: у ряда бюджетополучателей слишком много целей, некоторые цели неясны, слишком велика политическая заинтересованность.
П. Брук, консультант DAI (Europe), ведущий эксперт проекта, участвовал в реформировании бюджетного процесса в 10 странах мира и потому смог проанализировать российскую практику реформирования бюджетного процесса в свете международного опыта. П. Брук считает, что прежде всего необходимо подобрать человеческие ресурсы, способные предоставлять качественные услуги.
Международный опыт свидетельствует, что успешно начатые реформы порой оказывались нереализованными из-за нарушения последовательности действий, попыток провести некоторые мероприятия раньше, чем созданы предпосылки, обеспечивающие их успех. При осуществлении реформ важную роль играет правильный порядок преобразований и тесная взаимосвязь между отдельными элементами. Например, в Киргизии принята очень сложная программа бюджетирования, которая не дала результатов. Однако в России, по словам консультанта DAI, имеются все предпосылки для реформирования, в том числе политическая поддержка со стороны Президента РФ. Вообще с точки зрения планирования Россия опережает многие страны, в частности Украину, Румынию – там реформы идут тяжело.
К числу негативных моментов П. Брук относит факт отставания административной реформы от бюджетной, которое неизбежно скажется на бюджетной реформе. Передачу полномочий нельзя осуществлять без предварительного сбора информации. Необходимо увязать среднесрочное планирование с конкретными задачами и ресурсами. Достичь этой цели помогут поправки, внесенные в Бюджетный кодекс.
О практических инструментах, позволяющих Министерству финансов РФ внедрять БОР, рассказали А. В. Смирнова, начальник отдела бюджетных реформ Департамента бюджетной политики Минфина России, С. Ю. Иванов и А. В. Горшенин, консультанты «Экорис-НЭИ», эксперты проекта, а также В. А. Шишов, консультант Центра исследования бюджетных отношений, эксперт проекта.
В результате проведенной Министерством финансов РФ работы от главных распределителей средств федерального бюджета были получены реестры расходных обязательств и объяснительные записки, выполнены анализ и оценка их деятельности. Деятельность ряда министерств признана удовлетворительной: во многих из них утверждены планы мероприятий, отдельные министерства уже перераспределили средства по подведомственным учреждениям. Хорошо поставлена работа в Министерстве транспорта РФ и Министерстве информационных технологий и связи РФ. Для награждения лучших учреждений из бюджета будут выделены средства.
Следующий этап – доработка реестров расходных обязательств, используемых в бюджетном процессе. Реестры позволяют совместить капитальные и текущие расходы, в них не должно быть самовольных мандатов. Необходима автоматизация реестров. Кроме того, к ним будет привязана новая классификация.
Однако есть и недостатки: в объяснительных записках слабо определены цели и задачи работ, не показано, как рассчитывались ассигнования расходных обязательств, какие нормативы при этом учитывались.
С докладом «Оценка и повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета» выступила О. К. Ястребова, директор «Экорис-НЭИ», заместитель руководителя группы экспертов проекта. Ольга Константиновна дала определение финансовому менеджменту в общественном секторе, заявив, что «это процессы и процедуры, обеспечивающие результативность использования ресурсов», назвала его компоненты и основные направления развития в Российской Федерации.
П. Боулдинг, консультант DAI (Europe), ведущий эксперт проекта, рассказал об исполнении бюджета, вопросах финансового контроля и мониторинга. Он утверждает, что в настоящее время в России основное внимание уделяется планированию, а реальность расходов – это отчет. Данный показатель особенно интересует людей, а потому здесь должен присутствовать менеджмент.
Главный распорядитель средств федерального бюджета должен быть менеджером, который контролирует деятельность и осуществляет мониторинг. Контроль – управленческий, организационный, оперативный и самоконтроль – нужен для минимизации количества ошибок. «Главное – предотвращать, а не выявлять и наказывать», – сказал П. Боулдинг.
Д. В. Гвозденко, заместитель начальника отдела бюджетных реформ Департамента бюджетной политики Министерства финансов РФ, и М. А. Клишина, консультант Центра исследования бюджетных отношений, эксперт проекта, описали критерии оценки качества финансового менеджмента в федеральных органах исполнительной власти.
Поскольку главные распорядители и распорядители средств федерального бюджета будут обладать большими полномочиями, возникает необходимость в мониторинге. Минфин России как заинтересованная организация разрабатывает определенные показатели, сейчас их уже более 50.
Круглый стол семинара был посвящен вопросу реализации бюджетной реформы главными распорядителями средств федерального бюджета. Здесь представители главных распорядителей средств федерального бюджета и эксперты смогли обменяться мнениями.
Ведущий мероприятия А. М. Лавров отметил, что с принятием поправок в Бюджетный кодекс изменится методология составления бюджета.
Примерно в середине 2007 г. можно будет оценить качество менеджмента по отчету и качество проекта бюджета на 2008 г. В сводной бюджетной росписи останутся показатели по зарплате и капитальным вложениям, а все детали определят главные распорядители средств федерального бюджета. Функцию высшего аудита предполагается возложить на систему финансово-бюджетного надзора.
Директор Департамента бюджетной политики Минфина России отметил, что «главный наш недостаток – отсутствие учебных заведений, в которых обучали бы системе БОР. А вот, например, во Вьетнаме при Минфине есть академия, где готовят преподавателей соответствующего предмета, а они в свою очередь обучают финансистов».

Поделиться