Темой Четвертых Васильевских чтений, состоявшихся в Москве 21 апреля, стала финансовая политика регионов в новой экономической реальности. Финансисты обсудили методы оптимизации расходов и укрепления доходной базы, а также ознакомились с предложениями, которые сегодня формулируются на федеральном уровне.

ЕКС станет глобальным

Мероприятие открылось выступлением заместителя руководителя Федерального казначейства С. Е. Прокофьева. Мощная система управления бюджетными денежными потоками, созданная ведомством, сегодня призвана содействовать укреплению макроэкономической стабильности, развитию финансовых рынков и сокращению расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. В условиях кризиса и санкций она может стать для государства одним из пресловутых внутренних резервов: только в 2015 году доходы Казначейства от активных операций с бюджетными средствами единого казначейского счета (ЕКС), а именно от сделок казначейского РЕПО и размещения денег на банковских депозитах, превысили 75 миллиардов рублей.

Как сообщил Прокофьев, в 2018 или 2019 году планируется осуществить переход к глобальному единому казначейскому счету, который будет включать в себя остатки всех средств публично-правовых образований страны, в том числе регионов и муниципальных образований. «Это никак не отразится на вашем праве управлять ими», — заверил он финансистов. Кроме того, часть доходов, которые казначейство получит от размещения этих остатков, будет перечисляться в региональные и местные бюджеты.

Вопросы открытости

Директор департамента бюджетной политики Минфина России И. А. Соколов затронул тему открытости бюджетов и бюджетного процесса. По его словам, значение и сложность этой темы часто недооценивают. Между тем все более остро ощущается потребность в формировании сквозной системы управления бюджетной информацией, которая способствовала бы не только ее раскрытию, но и обучению граждан ее пониманию (с чем пока есть проблемы), а в конечном счете и вовлечению граждан в бюджетный процесс. Необходимо сделать так, чтобы население могло использовать бюджетную информацию, в том числе через продвижение практик инициативного бюджетирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Говоря об открытости бюджетных данных в субъектах РФ, Соколов отметил значительный разрыв между регионами-лидерами и отстающими. Он также пообещал, что в 2016 году доклад, обобщающий региональную практику подготовки бюджетов для граждан, появится не в ноябре, как в прошлом году, а раньше — чтобы регионы сумели учесть содержащиеся в нем рекомендации.

От финансового контроля к бюджетному

Заместитель директора департамента бюджетной методологии Минфина России С. С. Бычков рассказал о подготовке новой редакции Бюджетного кодекса в части финансового контроля. По его данным, примерно в половине субъектов РФ созданы независимые контрольно-ревизионные органы, действующие при правительстве или губернаторе. В другой половине соответствующие полномочия осуществляют финансовые органы. После решения о ликвидации Росфиннадзора и передачи контрольных функций казначейству возник вопрос: должны ли и регионы осуществить аналогичные структурные преобразования. Как подчеркнул Бычкова, «сливать» в финорган контрольные полномочия не требуется, а в новой редакции БК даже не будет зафиксировано конкретное наименование органа финансового контроля.

Более того, в новом кодексе на смену понятию «государственный финансовый контроль» придет термин «государственный бюджетный контроль». Несмотря на кажущееся сужение терминологических рамок, напротив, произойдет расширение спектра объектов и предметов контроля, появятся и новые методы контроля. Главными целями поправок Бычков назвал усиление предварительного бюджетного контроля, создание условий для внедрения риск-ориентированных методов последующего бюджетного контроля, создание эффективных систем внутреннего финансового контроля и аудита, совершенствование механизмов применения мер принуждения за нарушения и исключение дублирования полномочий органов бюджетного контроля.

Межбюджетные отношения

Директор департамента межбюджетных отношений Минфина России Л. А. Ерошкина рассказала об основных итогах исполнения бюджетов субъектов РФ в 2015 году и первом квартале 2016 года, а также о динамике предоставления финансовой помощи субъектам РФ. Она отметила, что по итогам первого квартала 2016 года дефицит сложился в 50 субъектах РФ, притом что годом ранее он был отмечен всего в 29 регионах. Возросли объемы заимствований — в первую очередь в связи с тем, что уже начиная с 1 января Минфин начал предоставлять субъектам бюджетные кредиты. Из 240 миллиардов, предусмотренных на эти цели в бюджете 2016 года, в первом квартале уже было распределено 160 миллиардов. Регионы стали более активно пользоваться короткими кредитами Федерального казначейства во многом благодаря тому, что максимальный срок их предоставления был увеличен с 30 до 50 дней.

Как подчеркнула Ерошкина, в 2014–2016 годах общий объем трансфертов из федерального бюджета в региональные остается стабильным и составляет порядка 1,6 триллиона рублей, или 2% ВВП России. В то же время наблюдается некоторый рост доли иных межбюджетных трансфертов. По мнению директора департамента, в целях надлежащей формализации их необходимо переводить в форму субсидий либо дотаций. Говоря о субвенциях, количество которых в 2016 году достигло 28, она призвала рассмотреть вариант передачи отдельных функциональных субвенций субъектам РФ в качестве их собственных полномочий.

Мобилизация и оптимизация

Особое внимание на Васильевских чтениях было уделено вопросам, связанным с эффективным сокращением расходов региональных бюджетов.

Заместитель губернатора Волгоградской области — председатель комитета финансов Волгоградской области А. В. Дорждеев отметил, что к началу 2014 года область имела плачевные показатели: по бюджетным доходам на душу населения она находилась на 82-м месте, госдолг составлял 72% собственных доходов, а кредиторская задолженность достигла 10 миллиардов рублей. Однако за два года благодаря реализации программы, направленной на увеличение собственных доходов и оптимизацию расходных полномочий, активизации поддержки отраслей, в социально-экономическом положении региона произошли положительные изменения.

Основными мерами, направленными на оптимизацию расходов, стали централизация процедур госзакупок; разработка детализированной бюджетной классификации расходов, благодаря которой появилась возможность обеспечить прозрачность бюджетных средств от момента планирования бюджета до фактического исполнения; дифференцированный подход к утверждению лимитов бюджетных обязательств на основе анализа потребности в заключении контрактов и исполнения расходов с учетом возможностей бюджета. Оптимизация коснулась и социальной сферы Волгоградской области. В здравоохранении она выразилась в объединении учреждений, оптимизации коечной сети, привлечении частных организаций в систему ОМС, применении механизмов ГЧП. В системе соцзащиты — в изменении нормативов соцобслуживания на дому, реорганизации отделений соцобслуживания, усилении адресности мер поддержки. До 1 января 2018 года приостановлено действие региональных законов, устанавливающих порядок индексации мер соцподдержки.

В числе негативных факторов Дорждеев отметил выпадающие доходы по налогу на прибыль вследствие создания КГН — в 2015 году они составили более 3 миллиардов рублей (поступления сократились на 18,4%), а также увеличение сумм возвратов излишне уплаченного налога на прибыль за предыдущие налоговые периоды. Ряд крупнейших предприятий региона активно пользуются этим правом.

Ставропольский край также пришел к оптимизации расходов не от хорошей жизни — как рассказала заместитель председателя Правительства Ставропольского края — министр финансов Л. А. Калинченко, наибольшее беспокойство властей вызывал рост бюджетного дефицита и госдолга, который к 1 января 2016 года достиг 74% собственных доходов. Источником всех бед также оказалось снижение поступлений по налогу на прибыль, в том числе в абсолютном выражении. Между тем край зависит от данного налога — он составляет четверть его налоговых и неналоговых доходов. Причину спада финансисты видят не только в кризисе, но и в изменении налогового законодательства, в частности в предоставленных налогоплательщику возможностях по применению амортизационной премии и по уточнению декларации за несколько налоговых периодов.

Калинченко подчеркнула, что установленные законодательством льготы и преференции существенно — на 12% — снижают налоговый потенциал территории. Большая их часть, в частности различные налоговые имущественные и социальные вычеты, установлены федеральным законодательством. На региональном уровне система льгот была полностью пересмотрена — сегодня в Ставрополье отменены все льготы, которые не носят инвестиционный или социальный характер.

В 2015 году в Ставропольском крае произошел и пересмотр мер соцподдержки. Как отметила Калинченко, доля расходов регионального бюджета на соцобеспечение в течение последних нескольких лет была выше среднероссийского показателя. Критерии входа в программы соцподдержки были изменены в сторону сужения. Финансист признала, что эти решения были довольно болезненными. В качестве острой проблемы она обозначила отсутствие подходов на федеральном уровне к определению критериев адресности и нуждаемости социальной поддержки.

Где регионам искать резервы для оптимизации своих расходов? Таким вопросом задалась заместитель председателя комитета Государственной думы по бюджету и налогам Н. С. Максимова. «Мы долгие годы работаем над оптимизацией. Сокращаем сеть учреждений, штаты, фонды оплаты труда. На мой взгляд, мы уже максимально сузили данную сферу. Это можно делать только до определенного предела, иначе завтра придется заново создавать то, что мы сегодня сокращаем», — рассуждала депутат. По ее мнению, некуда сокращать и инвестиционные расходы: в большинстве регионов они и так стремятся к нулю. Зарплаты — политический вопрос, об их оптимизации речь не идет в принципе. Надеяться на рост основных доходов — поступлений по налогу на прибыль и НДФЛ — тоже не приходится, учитывая общую ситуацию в экономике. Ресурсы федерального центра для помощи регионам также невелики.

В этих условиях Максимова предложила рассмотреть возможность реструктуризации бюджетных кредитов, которые были выданы субъектам РФ в 2014–2015 годах — по аналогии с кредитами, которые в свое время предоставлялись им на развитие дорожной инфраструктуры. Еще одно предложение думского комитета по бюджету — смягчить условия предоставления бюджетных кредитов. Ведь регионы, которые находятся в наиболее тяжелом положении и сильнее всего нуждаются в поддержке, сегодня не могут рассчитывать ни на коммерческие кредиты, ни на дополнительную помощь из центра (к тому же финансовая помощь таким регионам часто сокращается в качестве санкции за нарушение бюджетного законодательства).

Реформа услуг: новый этап

Заместитель министра финансов России А. М. Лавров рассказал о новом этапе реформы финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг. Он сообщил, что в 2017 году в БК может появиться обязательное требование о том, чтобы сметы для казенных учреждений рассчитывались по тем же правилам, что и субсидии бюджетным учреждениям. Лавров также напомнил, что начиная с 2017 года государственное (муниципальное) задание может формироваться только при условии включения государственных (муниципальных) услуг (работ) в базовые (отраслевые) перечни. Нынешний формат базовых перечней — всего из 32 — имеет ряд существенных недостатков, признал замминистра. Например, у регионов и муниципальных образований нет возможности учитывать свою специфику, самостоятельно дополняя эти перечни — это приходится делать на федеральном уровне. Минфин предлагает разделить базовые перечни на три части: общегосударственную, региональную и местную, что сделает этот инструмент более гибким.

Кроме того, ведомство разработало законопроект о конкурентном оказании государственных (муниципальных) услуг. Документ предполагает перейти от административного распределения заданий учреждениям к формализованным процедурам конкурсного отбора с участием в том числе негосударственных организаций. Важно, что в отличие Федерального закона № 83-ФЗ указанный проект не обязывает федеральные ведомства, регионы и муниципалитеты предпринимать шаги по его внедрению. «Кто хочет, тот пользуется его механизмами, кто нет — продолжает работать без привлечения негосударственных организаций к оказанию услуг», — пояснил Лавров. Он добавил, что законопроект был направлен во все заинтересованные федеральные министерства и получил отрицательные отзывы. Работа над ним продолжается.

Рейтинг субъектов

На Васильевских чтениях состоялось награждение лидеров ежегодного рейтинга социально-экономического развития регионов, подготовленного коллективом ученых Научно-образовательного центра исследования эффективности и результативности управления Финансового университета при Правительстве РФ. Рейтинг представляет собой комплексную оценку регионов по четырем кластерам показателей: устойчивость, социальное благополучие, развитие предпринимательской среды, инновационная активность.

Лидеры рейтинга субъектов РФ по индексам социально-экономического развития

Комплексная оценка:

1-е место
Пермский край

2-е место
Республика Татарстан

3-е место
Ростовская область

Номинации:

«Инновационная активность»
Республика Татарстан

«Развитие предпринимательской среды»
Магаданская область

«Социальное благополучие региона»
Кировская область

«Устойчивость региона»
Пермский край