В Москве прошли Первые Васильевские чтения, организованные журналом «Бюджет» совместно с Сообществом финансистов России и при поддержке Финансового университета при Правительстве РФ. Форум, названный в честь первого министра финансов России А. И. Васильева, в этом году решено было посвятить обсуждению роли государства в экономике. Васильевские чтения совпали с десятилетним юбилеем журнала «Бюджет».

«Мы стремились создать площадку, где бы финансисты-практики и представители науки могли свободно обмениваться мнениями, обсуждать стратегические вопросы, — отметил главный редактор журнала „Бюджет“ В. Д. Дзгоев, объясняя собравшимся миссию новой ежегодной акции. — В этом смысле выбор темы не случаен. Чисто экономических форумов и конференций достаточно, мы же хотели приблизить дискуссию к государственным финансам».

Можно констатировать, что замысел удался: проблемы общественных финансов действительно оказались в центре обсуждения. Трудно было ожидать иного, учитывая, что в качестве докладчиков выступили ведущие эксперты (как теоретики, так и практики) в данной сфере, а большинство слушателей составили руководители финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований, представители вузовского сообщества, исследователи, а также студенты.

Проблемы образования

Участники чтений не раз касались ситуации, которая сложилась в области изучения общественных финансов. «К сожалению, проблема решается очень медленно. В стране не хватает исследовательских центров по публичным финансам. Соответствующие дисциплины должным образом не преподаются», — отметил В. Д. Дзгоев. А председатель Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Е. В. Бушмин подчеркнул, что научному сообществу предстоит подготовить новый большой слой специалистов для сферы общественных финансов: спрос на них формирует сама жизнь, в частности последние поправки в Бюджетный кодекс, предполагающие заметный рост доходов муниципальных образований. Таким образом, без подготовки квалифицированных кадров для местных финансовых органов не обойтись.

«С моей точки зрения, уровень профессионализма среди финансистов недостаточно высок», — сказал директор Высшей школы государственного администрирования МГУ им. М. В. Ломоносова академик РАН В. Л. Макаров, предложив подумать над введением специального государственного экзамена для финансистов, работающих в общественном секторе. В качестве положительного момента он выделил то, что сегодня во многом удалось решить проблему с переводными учебниками по публичным финансам и public economics. В частности, уже издан классический учебник Масгрейва, а также учебники Брюммерхоффа, Стиглица, совсем скоро выйдет из печати самый современный на данный момент труд Дж. Грубера. «Что касается российских учебников, то они носят описательный характер. Настоящей теории там нет», — отметил ученый. Не получила должного отражения в отечественной литературе и весьма актуальная для России проблема бюджетного федерализма.

По словам Макарова, в дискуссиях о роли государства в экономике слишком мало внимания уделяется процессам, которыми непосредственно управляют финансисты. Между тем именно финансистам в механизме государственного воздействия на экономику принадлежит решающее слово. «Общественные блага создает государство — либо прямо, либо передавая какие-то полномочия частному сектору. Это огромная часть экономики, и ее формирует государство, причем в основном руками финансового сектора», — сказал академик. Сами финансисты, по его мнению, тоже не до конца понимают свои задачи. «Если взять сообщество финансистов в целом, включая и налоговые органы, то все в основном думают о том, как собрать деньги — то есть фискальная функция преобладает. Но, возможно, более важная функция — стимулирующая, пока слабо осознается», — уточнил Макаров.

И. о. ректора Государственного университета Минфина России Е. В. Маркина согласна с тем, что проблемы в сфере профильного образования финансистов действительно существуют. «Теории общественных финансов уделяется недостаточно внимания. Однако переход на новые образовательные стандарты и введение новой основной образовательной программы позволит восполнить этот пробел, — отметила она. — В то же время нам потребуется и новая методическая база, новые учебники для подготовки не просто узких специалистов, а профессионалов с углубленным пониманием механизмов воздействия государства на социально-экономические процессы».

Вновь о госпрограммах

«Роль государства в экономике постоянно меняется. Сегодня есть различные мнения о том, с помощью каких инструментов должна реализовываться государственная политика», — отметила первый заместитель министра финансов РФ Т. Г. Нестеренко. В этом смысле важно понимать, где именно проходят границы государства в экономическом измерении. Например, недавно в законодательстве произошли изменения, связанные с созданием новых типов юридических лиц — бюджетных и автономных учреждений. Несмотря на то что они не являются непосредственной частью государства как институциональной единицы, оно может непосредственно воздействовать через эти учреждения на самые разные сферы. Весьма важен, по мнению замминистра, и вопрос о статусе публично-правовых образований как участников гражданского оборота. От ответов на него зависит и регулирование их ответственности по обязательствам, возникающим из гражданско-правовых договоров с иными экономическими субъектами.

Т. Г. Нестеренко отметила, что идея программного бюджета на федеральном уровне пока реализуется недостаточно полно. Между тем государственные программы рассматривались в том числе как механизм эффективного воздействия государства на экономику. «К сожалению, у нас часто считают, что актуальные проблемы экономики можно решать только с помощью бюджета. Однако бюджет — далеко не единственный инструмент реализации государственной политики», — сказала замминистра, упомянув налоговое стимулирование, а также механизмы контроля, лицензирования и аккредитации. «У нас было желание объединить все эти инструменты в рамках государственных программ и, в частности, изменить подходы к целеполаганию, к определению ответственных за реализацию программ. Мы зафиксировали все эти нормы в правовых актах, но могу честно признаться, что на данном этапе мы испытываем глубокое разочарование», — заявила Нестеренко. По ее мнению, полный охват имеющихся в распоряжении государства инструментов регулирования сегодня не рассматривается как приоритет при разработке госпрограмм. Кроме того, объемы ассигнований на принимаемые сегодня госпрограммы превышают возможности бюджета. А значит, достижение или недостижение заложенных в них целей будет увязываться в первую очередь с финансированием, что отодвигает на второй план вопросы целеполагания, ответственности и контроля. «Будем надеяться, что это удастся реализовать на следующем этапе», — заключила замминистра.

Горизонты бюджетного планирования

Заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров также считает, что можно говорить об «относительной неудаче» перехода к программному бюджету. В то же время он подчеркнул, что сформировано более или менее целостное и системное правовое регулирование, хотя пока почти не подкрепленное правоприменительной практикой. «Без этой ступени тоже нельзя двигаться дальше. Во всех странах переход к программному бюджету занимал по крайней мере десять лет, а кое-где это движение началось 30 лет назад и до сих пор не завершено», — сказал Лавров.

Он также коснулся темы новых бюджетных правил использования нефтегазовых доходов, отметив, что, по мнению Минфина России, принятый вариант слишком мягок. «Несмотря на все предусмотренные ограничения, объем ненефтегазового дефицита, который нам пришлось нарастить в кризисный период и который уже превышает 13–14 процентов ВВП, будет снижаться очень медленно. Поставлена цель к 2020 году сократить его до 7,5 процента — ее нельзя назвать амбициозной, это больше, чем мы имели на протяжении всего докризисного периода, когда решались многие социальные проблемы и начиналась реализация крупных инфраструктурных проектов», — указал Лавров. Расходы федерального бюджета в этот период составляли менее 16 % ВВП. Внедрение бюджетных правил в обозримой перспективе не позволит приблизиться к этому уровню: в 2020 году данный показатель должен составить 17,4 % ВВП. Кроме того, выбранная модель, при которой расходы федерального бюджета не должны превышать его доходы при базовой (то есть средней за десять лет) цене на нефть плюс 1 % ВВП, хорошо работает в период растущих цен. Однако, если цены стабилизируются на высоком уровне, правила позволяют наращивать бюджетные расходы до рискованных значений.

Бюджетные правила подвержены и политическим рискам: их слишком легко менять, даже несмотря на то, что они, в отличие от практики многих других стран, зафиксированы в Бюджетном кодексе. «Любой вариант правил важно научиться выполнять хотя бы в течение некоторого количества бюджетных циклов, чтобы новые поколения политиков и практиков воспринимали его всерьез», — отметил Лавров.

Очевидно, правила использования нефтегазовых доходов должны действовать в увязке с бюджетным планированием. И, несмотря на то что трехлетний бюджет начал работать только после кризиса, уже сегодня его формата начинает не хватать, считает замминистра. Удлинения горизонта бюджетного планирования требует и уже упомянутый переход к государственным программам. «По ним потолки расходов нужно определять на более длительный период, причем исходя не из того, сколько мы хотим тратить на программы, а из долгосрочного бюджетного документа, как бы он ни назывался — бюджетная стратегия или долгосрочный финансовый план», — сказал Лавров. К слову, первый в российской практике подобный документ будет представлен на обсуждение в начале 2013 года.

Удлинение горизонтов бюджетного планирования — необходимость, но в то же время и серьезный вызов для следующего этапа бюджетных реформ. Между тем мировая практика идет именно по этому пути: есть примеры и 30-, и 50-летних прогнозов. В том числе они связаны с актуальной для России темой развития пенсионной системы. «К сожалению, пока мы находимся на горизонте краткосрочных прогнозов», — уточнил чиновник, отметив, что около трети субъектов РФ все еще используют однолетний бюджет. Однако с 2015 года регионы будут обязаны принимать трехлетние бюджеты и, более того, смогут своими законами наложить такую же обязанность на муниципальные районы и городские округа.

Управление денежными потоками

Заместитель руководителя Федерального казначейства С. Е. Прокофьев поделился своим видением места и роли органов Казначейства в системе государственного регулирования экономики и, в частности, рассказал о новациях в управлении денежными потоками. Путь к формированию этого инструмента был долгим. До 1992 года в стране существовала банковская система кассового исполнения бюджета и все рассчетно-кассовые операции осуществлял Госбанк СССР. После краха социализма и образования коммерческих банков именно в них оказались счета бюджетов бюджетной системы. Пик развития банковской системы пришелся на 1993 год (тогда в стране действовало порядка 5 тыс. банков), а затем начались массовые банкротства. «По нашим оценкам, в ходе этого процесса примерно четверть бюджетных средств была так или иначе потеряна», — рассказал Прокофьев. Именно тогда было принято решение о создании Федерального казначейства и об открытии счетов всей бюджетной системы в его органах. На первом этапе новая система характеризовалась значительной множественностью счетов: бюджетные деньги были распылены по многочисленным «карманам», в то время как на уровне Федерального казначейства, на основном казначейском счете, денег часто не хватало. «В середине и конце 90-х годов нам приходилось в ручном режиме расписывать очередность выплат. Поэтому было решено объединить все эти многочисленные карманы в один и, реализуя принцип единства кассы, собрать все деньги на единый казначейский счет», — продолжил он.

Описанные изменения в конце концов позволили поставить вопрос об активных операциях с использованием бюджетных средств, которые помогли бы мобилизовать в федеральный бюджет дополнительные доходы. «Эта тема остро зазвучала в начале 2008 года, когда стали очевидными нарастающие кризисные явления и то, что ресурсами одного только Центрального банка ситуацию не спасти, — сказал Прокофьев. — Было принято решение начать операции прямых депозитов за счет средств федерального бюджета. Был создан соответствующий инструмент — так называемый слепой аукцион на площадке Центробанка, а также критерии для отбора банков: достаточность капитала, наличие рейтингов ведущих рейтинговых агентств, участие в системе страхования вкладов». По данным казначея, за период активного управления средствами единого казначейского счета в федеральный бюджет было дополнительно мобилизовано более 82 млрд руб.

В пиковые для кризиса 2009 и 2010 годы на едином казначейском счете были централизованы не только средства федерального бюджета, но и внебюджетные средства бюджетных учреждений, а также средства, которые временно находились в распоряжении сегментов бюджетного сектора. Это дало возможность Минфину уменьшить заимствования, сократив привлечение денег с рынка в бюджетную сферу. Сегодня на едином казначейском счете федерального бюджета находится примерно 1,5 трлн руб. Он рассматривается как важный и действенный инструмент вмешательства государства в экономику. По мнению Прокофьева, такое вмешательство должно происходить постоянно, но быть адекватным, зависеть от фазы экономического цикла, и соответствовать денежно-кредитной политике, проводимой Центробанком.

Важно отметить, что развитие этого инструмента продолжается. Так, в 2013 году начнут использоваться операции прямого РЕПО и краткосрочное казначейское кредитование бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований за счет временно свободных остатков средств федерального бюджета. Причем кредитование будет проводиться на базе процентной ставки, которая, по предложению Минфина, составит не более четверти учетной ставки рефинансирования. «Сегодня у некоторых публично-правовых образований до 20 % расходов бюджетов идут на обслуживание кредитов, так что этот механизм поможет исправить ситуацию», — полагает Прокофьев.

Рецепты Кейнса

Профессор кафедры экономической теории и предпринимательства Института экономики РАН С. С. Дзарасов считает вопрос об экономической роли государства одним из главных для 20-летней истории «новой России». Он напомнил, что в мировой науке эта проблема наиболее полно была разработана английским экономистом Джоном Кейнсом еще в 30-е годы ХХ века. Революция в экономической теории, которую вызвал Кейнс, связана в первую очередь с тем, что он обосновал необходимость повышения экономической роли государства в условиях рыночной экономики. До Кейнса сторонниками капитализма такая возможность не допускалась. «Утверждалось, что рынок настолько хорош, что всякое вмешательство ему только вредит. На этом фундаментальном предположении сформирована и современная российская модель экономики: функции государства сводятся к проведению фискально-налоговой политики и денежного регулирования», — сказал профессор.

По его мнению, следование рекомендациям Вашингтонского консенсуса, предполагающим дерегулирование экономики, не принесло России никаких выгод. Напротив, анализ динамики ВВП различных групп демонстрирует, что принявшие эти рекомендации государства лишь недавно вышли на уровень 1990 года, в то время как экономики, сочетающие плановые и рыночные механизмы, за этот же период выросли кратно: Китай — в 5,3 раза, Вьетнам — почти в 4 раза, Индия — в 3,3 раза.

Экономист убежден, что кейнсианские методы воздействия на экономику — регулирование занятости, способствующее расширению платежеспособного спроса, а также государственные инвестиции в современных российских условиях не только применимы, но и необходимы. «Вопрос в том, какое государство будет их использовать, — уточнил Дзарасов. — На мой взгляд, это должно быть государство, в котором и власть, и бизнес контролируются с помощью демократических институтов. Если этого не будет — а сейчас этого нет, мы не сможем обеспечить устойчивый экономический рост и преодолеть социальные противоречия. Тогда нас ждет судьба многих других стран, которые попали в зависимость от более развитых государств. Слабые страны работают на сильных — такова современная мировая экономика».

Межбюджетные отношения

Разговор о проблемах общественных финансов, точнее об их региональных и местных аспектах, продолжился на совместном заседании секций «Финансисты субъектов РФ» и «Финансисты муниципальных образований» Сообщества финансистов России. По словам заместителя директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России О. Г. Бежаева, текущий год оказался достаточно тяжелым для регионов, которым, в частности, пришлось нарастить свою долговую нагрузку. Объем заимствований по итогам года вырастет на 40–50 млрд руб. В то же время объем дефицита региональных бюджетов снизится по сравнению с предыдущими годами.

Чтобы придать бюджетам субъектов РФ больше устойчивости, были подготовлены поправки к действующему закону о бюджете 2012 года, предусматривающие дополнительные дотации на их сбалансированность. А в числе наиболее заметных решений, затрагивающих следующий финансовый год, Бежаев назвал индексацию общего объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на уровень инфляции, то есть примерно на 28 млрд руб.

Он сообщил, что объединения субвенций в единую субвенцию в 2013 году не произойдет, хотя в принципе Минфин от этой идеи не отказывается. Предварительная позиция министерства такова: объединение затронет субвенции, которые передаются по полномочиям, связанным с выполнением административно-управленческих функций, а субвенции на исполнение публичных нормативных обязательств объединяться не будут. Пока не предвидится заметных изменений и в части распределения субсидий. Чтобы повысить прозрачность данного процесса, предполагалось увеличить количество субсидий, распределяемых законом о бюджете, однако сделать этого не удалось в том числе потому, что ряд главных распорядителей бюджетных средств выступают против. Впрочем, заверил Бежаев, Минфин продолжит двигаться в этом направлении.

Он также отметил, что некоторые субъекты РФ предлагают распределять дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на три года в стопроцентном объеме. По мысли авторов предложения, таким образом регионы будут заранее точно знать, на какие средства они могут рассчитывать, и проводимая ими работа по повышению налогового потенциала не приведет к сокращению дотации. Однако Бежаев напомнил, что уже распределенная на плановый период дотация и сегодня не подлежит снижению, что дает регионам серьезные возможности для более эффективного планирования своих расходов и создает у них заинтересованность в наращивании налогового потенциала. Если бы дотация распределялась полностью, эти возможности были бы еще шире, однако в случае серьезного падения доходов в отдельных регионах Минфин России лишился бы резервов для оказания им помощи. «Как бы ни критиковали действующую методику распределения дотаций на выравнивание, никто ничего взамен предложить не может», — заключил представитель Минфина, отметив, что со своей основной задачей — сокращением разрыва между самыми «бедными» и самыми «богатыми» регионами — она справляется.

Нелишние доходы

Как сообщила заместитель председателя Комитета Государственной думы по бюджету и налогам, председатель Совета СФР Н. С. Максимова, поправками в текущий федеральный бюджет на 2012 год в качестве дополнительных расходов утверждено 212 млрд руб., причем 25 млрд из них пойдут в регионы в виде дотаций на сбалансированность бюджетов, а также субсидий на реализацию отдельных программ, в частности на социальное развитие села.

В целом, по словам Максимовой, осенняя сессия Госдумы оказалась весьма напряженной, поскольку в парламент было одновременно внесено много законопроектов, затрагивающих бюджетную систему страны. По некоторым из них у депутатов остаются принципиальные вопросы. Например, это касается законопроекта «О Российском финансовом агентстве», то есть специализированном учреждении, которое размещало бы средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Согласно документу все регулирование деятельности этой структуры, в управлении которой окажется ни много ни мало 10 трлн руб., будет осуществлять Правительство и Минфин России. «Мы считаем, что это неправильно, слишком велика ответственность, — сказала Максимова. — К тому же агентство будет иметь статус открытого акционерного общества. Важно понимать, что коммерческий интерес означает и коммерческие риски».

Обсуждаются и нововведения, которые изменят доходную базу регионов и муниципалитетов. Так, принят закон, отменяющий федеральные льготы по земельному налогу для земель обороны, безопасности и таможенных нужд. Местные бюджеты получат дополнительно около 3 млрд руб.: эти средства уже предусмотрены в федеральном бюджете для соответствующих структур. Также рассматривается предложение об отмене льгот по налогу на имущество организаций, предоставленных естественным монополиям (для теплотрасс, ЛЭП, магистральных трубопроводов и т. д.). Дополнительные доходы бюджетов субъектов РФ должны составить порядка 36 млрд руб. Однако одновременно Правительство РФ предложило с 2014 года отменить налог на вновь вводимое движимое имущество организаций. Выпадающие доходы региональных бюджетов оцениваются в более чем 27 млрд руб., то есть в целом от отмены льгот они вы­играют не так уж заметно. К тому же, как подчеркнула Максимова, субъектам РФ придется работать в условиях непредсказуемой налоговой базы: непонятно, сколько движимого имущества организации начнут вводить в 2014 году и соответственно сколько имущества, облагаемого налогом, будет выводиться из эксплуатации.

С 2013 года в местные бюджеты полностью передается единый сельхозналог, штрафы за нарушение муниципальных нормативно-правовых актов, доходы, полученные по патентной системе налогообложения. По словам депутата, эти предложения существовали давно, но закрепляются законодательно только сейчас, когда у муниципалитетов забрали целый ряд полномочий: логика не вполне понятная. «Но мы знаем, что местные бюджеты формируются с большой долей дефицита, им все равно приходится предусматривать дотации на региональном уровне, так что эти доходы лишними не будут», — считает Максимова. С 2016 года предложено передать на местный уровень 15 % платы за негативное воздействие на окружающую среду, однако Максимова предлагает сделать это раньше — уже в 2014 году.

По словам начальника муниципального казначейства г. Ростов-на-Дону А. В. Максимова, для успешного достижения целей, поставленных в области территориального развития России, необходимо решить две ключевые задачи. Во-первых, четко определить и закрепить объем полномочий каждого уровня публичной власти, в частности стабилизировав делегируемые полномочия, и, во-вторых, найти баланс между финансовыми потребностями муниципальных образований и закрепленными за ними доходными источниками. «В настоящее время в сфере полномочий отсутствуют однозначные, унифицированные, последовательные правовые подходы», — сказал Максимов, предложив сформировать реестр вопросов местного значения и связанного с ним перечня полномочий органов местного самоуправления, от состава которых зависит потребность муниципальных образований в финансовых и других ресурсах. Также он предложил расширить перечень собственных доходов муниципальных образований либо изменить режим использования безвозмездных поступлений, повысив тем самым самостоятельность местных властей в расходовании полученных средств (статью А. В. Максимова «Качественный подход к реформе полномочий» читайте на с. 62).