Государственные финансы: теория и практика

Ричард Масгрейв — один из величайших экономистов второй половины XX века. Его книга «Государственные финансы: теория и практика» признана экспертами первой авторитетной работой в этой области, и все последующие авторы находились под ее влиянием.

Русскоязычный читатель получил возможность познакомиться с классиком науки об общественных финансах, работа которого остается актуальной до сих пор. Книга дает основополагающие знания по теории общественных финансов и будет интересна финансистам государственного и муниципального сектора, а так же аспирантам, студентам и научным работникам.

Настоящая книга раскрывает важную и конструктивную роль общественного сектора экономики.

Один из авторов книги профессор Ричард А. Масгрейв широко признан как один из наиболее влиятельных экономистов прошлого века и первооткрыватель в области общественных финансов.

Декан Гарвардской юридической школы Елена Кэган сказала: «Ричард Масгрейв был одним из величайших экономистов и мыслителей послевоенной эры (второй половины 20 века). Его вклад в теорию общественных финансов неизмерим и он всегда будет признан как один из пионеров и великих ученых в этой области».

Одна из центральных тем книги — налогообложение, влияние налогообложения на экономический рост, уровень инфляции и рынок труда. Широко освещен вопрос справедливости при распределении средств бюджета на общественные блага.

Интересен анализ структуры и природы роста госрасходов, отбора госпроектов, требующих бюджетного финансирования, даны ответы на вопросы какие проекты наиболее эффективны и какие издержки возникают при отборе проектов.

Много примеров из области расходной политики в сфере общественных услуг.

Предисловие

Название книги, которую Вы держите в руках, переведено на русский язык как «Государственные финансы: теория и практика». При этом если переводить с английского языка название книги буквально, то в ее названии следовало бы употребить практически неиспользуемое в России понятие «публичные финансы» (public finance).

Несмотря на то, что в современной российской правовой системе в понятие «государственные финансы» не включается понятие «муниципальные финансы», а на практике стало общепризнанным объединяющее понятие «государственные и муниципальные финансы», по нашему мнению, предложенный перевод названия книги более точно соответствует содержанию книги и понятию «public finance». Определения «государственный», «общественный» и «публичный», прилагаемые к финансам, представляются равнозначными в контексте их взаимосвязи с понятиями суверенитета и власти, источником которой является народ. Аналогичным образом в российской практике применяются понятия «государственный сектор» и «сектор государственного управления».

Отечественная научная литература по государственным (публичным) финансам зачастую сводится к описанию бюджета и бюджетной системы Российской Федерации на основе положений бюджетного законодательства. Возможной причиной этого является сам государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности «Финансы и кредит». В частности, раздел, посвященный государственным и муниципальным финансам, называется «Бюджетная система Российской Федерации» и, по сути, ориентирует авторов учебников к описанию в основном бюджетной системы Российской Федерации. В результате теория государственных финансов в общепринятом смысле не заняла достойного место среди учебных дисциплин в российских вузах.

Этим, в частности, объясняется то, что изданные на русском языке книги, раскрывающие вопросы теории государственных финансов (Д. Брюммерхофф «Теория государственных финансов», Дж. Стиглиц «Экономика государственного сектора», Э. Аткинсон и Дж. Стиглиц «Лекции по экономике общественного сектора», Л. М. Якобсон «Экономика общественного сектора»), были недостаточно востребованы научной общественностью и практическими работниками.

Мы уверены в том, что через широкое распространение знания теории государственных финансов и практики финансовой деятельности публично-правовых образований формируется осознание гражданином себя как налогоплательщика и потребителя государственных услуг и, как следствие, гражданское общество в целом. В этом смысле верно высказывание, появившееся почти сто лет назад, о том, что «бюджет... может стать одним из наиболее мощных инструментов демократии».

Сектор государственного управления, являющийся частью государственного сектора, занимает значительное место и в российской экономике, и в экономике развитых стран. Так, в 2009 году прогнозируются расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на уровне 40 процентов ВВП.

Колоссальные ресурсы, перераспределяемые через бюджетную систему, налагают большую ответственность за эффективное управление ими и их использование.

На протяжении последнего десятилетия в России осуществляется модернизация всей системы управления государственными финансами. Зримыми результатами проводимой бюджетной реформы стали четкое разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями, модернизация системы управления бюджетом и бюджетными обязательствами, внедрение современных систем государственного учета и финансовой отчетности на основе метода начислений, переход на среднесрочное бюджетное планирование, бюджетирование, ориентированное на результат.

Несмотря на проводимые реформы, в вопросе поиска оптимальных и адекватных инструментов управления государственными финансами точка не поставлена. Современные вызовы заставляют по-новому взглянуть на роль государства и его финансовых инструментов в сохранении национального благосостояния и обеспечении устойчивого и сбалансированного экономического роста.

Книга состоит из восьми частей и 34 глав. Несомненным достоинством является то, что содержание каждой из глав кратко представлено в резюме.

В книге подробно описан государственный сектор в системе национальных счетов и функции бюджета, что дает базовое представление о предмете исследования.

Авторы исследуют вопрос о справедливости при распределении общественных благ в бюджете.

Говоря об общественном выборе и фискальной политике, исследователи рассматривают правила и парадоксы голосований, а также их влияние в том числе и на принятие закона о бюджете.

Интересным представляется анализ структуры и природы роста государственных расходов. Исследователи отмечают, что основной причиной роста государственных расходов являются такие факторы, как технологические изменения, движение населения и рост его численности, рост доходов на душу населения, финансирование военных расходов.

Наряду с причинами роста государственных расходов исследователи анализируют, каким образом необходимо отбирать государственные проекты, требующие бюджетного финансирования. При этом они отвечают на вопрос, какие проекты могут быть действительно наиболее эффективными и какие издержки требуют особенного учета при отборе проектов.

Авторы приводят многочисленные интересные примеры из области расходной политики в сфере общественных услуг, поддержки малоимущих, социального страхования и обеспечения.

Одна из центральных тем книги — принципы налогообложения.

Исследователи анализируют природу налогового бремени, а также систематизируют различные подходы к вопросу о справедливости налогообложения, рассматривая две традиции в анализе критерия справедливости: принципы выгоды и платежеспособности.

Помимо этого авторы анализируют проблемы издержек сбора и уплаты налогов, делают выводы о влиянии налогообложения на экономический рост, уровень инфляции и рынок труда.

Хочется выразить уверенность в том, что изучение предлагаемой книги даст глубокие знания, которые будут полезны студентам, преподавателям финансовых дисциплин, работникам законодательных (представительных) органов власти, экспертам и практикам, работающим в сфере государственного управления и государственных финансов.

Т. Г. Нестеренко, заместитель министра финансов Российской Федерации;

Р. Е. Артюхин, руководитель Казначейства России.

Предисловие научного редактора

Русскоязычному читателю сделан прекрасный подарок: возможность познакомиться с классиком науки о государственных финансах. Читать классика всегда полезно, чтобы погрузиться в самые основы предмета. Сейчас на русском языке имеются уже несколько приличных книг, по которым можно изучить предмет. Это переводы Аткинсона и Стиглица, а также одного Стиглица, которые дают представление о том, как американским студентам преподносятся государственные финансы и вообще экономика общественного сектора. Имеется также перевод книги Д. Брюммерхофф, где излагается немецкий взгляд на предмет и особенности немецкой системы государственных финансов. Имеется также неплохой учебник Л. И. Якобсона, российского автора.
Но, тем не менее, классик есть классик. В его творении присутствует невидимый налет очарования, идущий от основателя. В конце концов, все последующие книги базируются на его структуре изложения. Еще надо заметить, что, хотя понятие «публичные блага» ввел Пол Самуэльсон, другое важное понятие «мериторные блага» идет от Масгрейва, который подробно обосновал, почему такие блага нужны обществу.

Макаров В. Л., академик РАН

Содержание книги

ЧАСТЬ I. ЧТО ТАКОЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР стр. 15

Глава 1. Обзор фискальных функций стр. 17

A. Введение стр. 17

B. Распределительная функция стр. 21

C. Перераспределительная функция стр. 24

D. Стабилизационная функция стр. 27

E. Согласование бюджетных функций стр. 29

F. Резюме стр. 30

Глава 2. Государственный сектор в экономических расчетах стр. 33

A. Государственный сектор в модели экономического кругооборота стр. 33

B. Государственный сектор в системе национальных счетов стр. 35

Глава 3. Фискальные институты стр. 39

A. Обзор фискальной структуры соединенных штатов стр. 39

B. Конституционные основы стр. 42

C. Реализация расходных мероприятий стр. 50

D. Реализация налоговой политики стр. 52

E. Другие аспекты реализации стр. 55

F. Резюме стр. 56

ЧАСТЬ II. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ, ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЙ ВЫБОР стр. 59

Глава 4. Государственное предоставление общественных благ стр. 61

A. Общественные блага и фиаско рынка стр. 62

B. Предоставление общественных благ стр. 65

C. Смешанные блага стр. 69

D. Дарение как общественное благо стр. 76

E. Мериторные блага стр. 76

F. Резюме стр. 79

Глава 5 Дальнейший анализ общественных благ стр. 81

A. Значение эффективности стр. 81

B. Эффективное обеспечение частных благ стр. 82

C. Эффективное обеспечение общественных благ стр. 87

D. Распределение общественных благ в бюджете стр. 90

E. Распределение или перераспределение: что первично? стр. 94

F. Резюме стр. 94

Глава 6. Справедливость при распределении стр. 97

A. Имеет ли справедливость отношение к экономике? стр. 98

B. Подходы к справедливости распределения стр. 100

C. Ограничения перераспределения стр. 107

D. Резюме стр. 111

Глава 7. Общественный выбор и фискальная политика стр. 113

A. Прямая демократия стр. 114

B. Представительная демократия стр. 123

C. Гипотеза Левиафана стр. 127

D. Классы и группы интересов стр. 136

E. Резюме стр. 138

ЧАСТЬ III. СТРУКТУРА И ПОЛИТИКА РАСХОДОВ стр. 141

Глава 8. Государственные расходы: структура и рост стр. 143

A. Рост государственных расходов стр. 144

B. Рост различных статей расходов стр. 146

C. Сравнение с международным опытом стр. 150

D. Причины роста расходов стр. 150

E. Резюме стр. 159

Глава 9. Принципы оценки расходов стр. 161

A. Правила принятия решений стр. 162

B. Основы оценки проектов стр. 167

C. Виды выгод и издержек стр. 168

D. Измерение выгод и издержек стр. 171

E. Относительная оценка выгод и затрат при выборе проекта стр. 175

F. Еще раз об эффективности и справедливости стр. 179

G. Дисконтирование и стоимость капитала стр. 183

H. Риск и экономические изменения стр. 194

I. Резюме стр. 195

Глава 10. Примеры политики расходования: общественные услуги стр. 199

A. Национальная оборона. стр. 199

B. Автомагистрали стр. 203

C. Организация мест общественного отдыха стр. 214

D. Образование стр. 218

E. Резюме стр. 223

Глава 11. Примеры политики расходования: поддержка малоимущих и социальное страхование стр. 225

A. Программы государственной поддержки малообеспеченных семей стр. 226

B. Влияние на стимул к труду стр. 229

C. Программы социального страхования стр. 234

D. Проблемы страхования по старости стр. 239

E. Резюме стр. 248

ЧАСТЬ IV. ПРИНЦИПЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ стр. 251

Глава 12. Введение в налогообложение стр. 253

A. Виды государственных доходов стр. 253

B. Требования к «хорошей» налоговой структуре стр. 258

C. Резюме стр. 259

Глава 13. Различные подходы к вопросу о справедливости налогов стр. 261

A. Применение принципа выгод стр. 263

B. Платежеспособность: 1) справедливость по горизонтали и выбор налоговой базы стр. 267

C. Платежеспособность: 2) справедливость по вертикали и структура ставок стр. 273

D. Резюме стр. 277

Глава 14. Сфера действия налогов и расходов: обзор стр. 281

A. Природа налогового бремени стр. 282

B. Понятие налогового воздействия стр. 284

C. Измерение налогового воздействия стр. 287

D. Воздействие на структуру бюджета сша стр. 290

E. Резюме стр. 295

Глава 15. Основы налогового воздействия стр. 297

A. Частичное равновесие и налоги на товары стр. 298

B. Частичное равновесие и налоги на факторы производства стр. 303

C. Влияние на общее равновесие стр. 306

D. Несовершенные рынки стр. 311

E. Макроэкономические аспекты стр. 318

F. Резюме стр. 319

Глава 16. Избыточное налоговое бремя и эффективная система налогообложения стр. 325

A. Издержки сбора и уплаты налогов стр. 326

B. Налоговые искажения при частичном равновесии стр. 328

C. Налоговые искажения при общем равновесии стр. 334

D. Величина избыточного бремени стр. 342

E. Дальнейший анализ стр. 343

F. Резюме стр. 344

Глава 17. Влияние налогов на производственный потенциал: стр. 347

A. Воздействие на рынок труда стр. 348

B. Влияние на частные сбережения стр. 353

C. Воздействие на частное инвестирование стр. 357

D. Экономический рост и сфера воздействия налога стр. 363

E. Резюме стр. 365

ЧАСТЬ V. НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА стр. 367

Глава 18. Развитие и состав американской системы налогообложения стр. 369

A. Развитие американской системы налогообложения стр. 369

B. Сравнение с другими странами стр. 373

C. Резюме стр. 374

Глава 19. Личный подоходный налог: определение облагаемого дохода стр. 377

A. Общие положения стр. 378

B. Структура налоговой базы стр. 382

C. Принципы учета доходов стр. 384

D. Практика определения налогооблагаемого дохода. 1) Освобождения стр. 389

E. Практика определения налогооблагаемого дохода. 2) Вычеты стр. 396

F. Практика определения налогооблагаемого дохода. 3). Налоговые скидки стр. 402

G. Резюме стр. 403

Глава 20. Личный подоходный налог: дальнейшие вопросы стр. 405

A. Налоговая база по отношению к внп и личному доходу стр. 405

B. Налоговые льготы стр. 407

C. Проблемы, связанные с высоким доходом стр. 409

D. Отношение к низким доходам стр. 410

E. Прогрессивность налоговой шкалы стр. 412

F. Учет инфляции стр. 416

G. Выбор субъекта налогообложения стр. 418

H. Налоги штатов и местные налоги на доход стр. 421

I. Резюме стр. 423

Глава 21. Налог на прибыль корпораций: структура и интеграция стр. 427

A. Структура федерального налога на прибыль корпораций стр. 427

B. Нужен ли налог на прибыль корпораций? стр. 429

C. Интеграция стр. 434

D. Дальнейшие аспекты определения налоговой базы стр. 436

E. Резюме стр. 438

Глава 22. Налог на прибыль корпораций: дальнейшие проблемы стр. 441

A. Схемы амортизации стр. 441

B. Инвестионная налоговая скидка стр. 448

C. Кто же платит налог? стр. 449

D. Малый бизнес стр. 451

E. Налог на прибыль корпораций в штатах стр. 453

F. Доходы от внешних капиталовложений стр. 454

G. Резюме стр. 455

Глава 23. Налоги на потребление стр. 457

A. Налог с продаж в системе налогообложения сша стр. 458

B. Вопросы налогообложения продаж стр. 459

C. Налог на добавленную стоимость стр. 462

D. Распределение налогового бремени стр. 466

E. Персональный налог на расходы стр. 468

F. Резюме стр. 472

Глава 24. Налоги на собственность и имущество стр. 475

A. Обоснование налогообложения имущества стр. 476

B. Структура и распределение богатства стр. 479

C. Структура и база местного налога на собственность стр. 480

D. Распределение бремени налога на собственность стр. 486

E. Оценка и перспектива налога на собственность стр. 491

F. Налоги на чистую стоимость имущества стр. 493

G. Налог на капитал стр. 496

H. Резюме стр. 497

Глава 25. Налоги на наследство стр. 501

A. Обоснование налогов на наследство стр. 501

B. Федеральный налог на состояние стр. 504

C. Федеральный налог на дарение стр. 508

D. Налоги на наследство на уровне штата стр. 508

E. Резюме стр. 509

Глава 26. Налог на заработную плату стр. 511

A. Уровень налоговых ставок и администрирование стр. 511

B. Сфера действия стр. 512

C. Отношение к выгодам стр. 514

ЧАСТЬ VI. ФИСКАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ стр. 517

Глава 27. Принципы многокомпонентного бюджета стр. 519

A. Пространственное измерение функции размещения стр. 520

B. Проектирование налоговой структуры стр. 528

C. Пространственные аспекты функции перераспределения стр. 530

D. Пространственные аспекты функции стабилизации стр. 531

E. Резюме стр. 531

Глава 28. Принципы федерального финансирования стр. 533

A. Модели федерализма стр. 533

B. Функции по уровням управления стр. 534

C. Принципы планирования субсидий стр. 537

D. Налогообложение в федерации стр. 545

E. Резюме стр. 548

Глава 29. Структура финансового федерализма в соединенных штатах стр. 551

A. Истоки стр. 551

B. Соотношение федерации, штатов и местного уровня стр. 553

C. Модели взаимоотношений штата и местных органов стр. 555

D. Детерминанты финансового положения стр. 557

E. Система субсидий стр. 560

F. Федеральные субсидии и выравнивание стр. 565

G. Финансирование школ стр. 566

H. Новый федерализм стр. 571

I. Резюме стр. 572

ЧАСТЬ VII. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА И СТАБИЛИЗАЦИЯ стр. 577

Глава 30. Принципы стабилизационной политики стр. 579

A. Модели мультипликатора с фиксированными инвестициями стр. 580

B. Модели мультипликатора с переменными инвестициями стр. 585

C. Стабилизация в открытой экономике стр. 591

D. Инфляция стр. 593

E. Рациональные ожидания стр. 599

F. Резюме стр. 602

Глава 31. Дальнейшие вопросы фискальной политики стр. 605

A. Встроенная приспособляемость стр. 605

B. Распределение фискальных эффектов во времени стр. 610

C. Налог или изменение расходов стр. 614

D. Формирование капитала в государственном секторе стр. 615

E. Опыт фискальной политики стр. 621

F. Резюме стр. 626

Глава 32. Экономика государственного долга стр. 629

A. Рост федерального долга стр. 629

B. Структура федерального долга стр. 631

C. Государственный долг и финансовая платежеспособность стр. 635

D. Обременяет ли долг будущие поколения? стр. 638

E. Политика сроков платежа и издержки на уплату процентов стр. 642

F. Рынок регионального и местного долга стр. 648

G. Резюме стр. 651

ЧАСТЬ VIII. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ стр. 655

Глава 33. Международная финансовая координация стр. 657

A. Введение в налоговую координацию стр. 658

B. Координация налогообложения дохода и прибыли стр. 659

C. Координация товарных налогов стр. 664

D. Координация расходов стр. 669

E. Координация стабилизационных политик стр. 670

F. Резюме стр. 672

Глава 34. Финансирование развития стр. 675

A. Составляющие развития стр. 676

B. Налоговая политика, стабильность и рост стр. 682

C. Структурная налоговая политика стр. 687

D. Налоговые стимулы стр. 696

E. Политика расходов стр. 701

F. Международная помощь и перераспределение стр. 702

G. Резюме стр. 705