Версия для печати 24282 Материалы по теме
Подходы к формированию государственных (муниципальных) заданий

чалая Данная статья продолжает обзор проведенного Институтом экономики города анализа сложившейся практики формирования государственных (муниципальных) заданий в регионах и муниципалитетах. Юлия Юрьевна ЧАЛАЯ, эксперт сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»

В соответствии с положениями статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание формируется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией). Несмотря на предоставленную им свободу, не менее 30 % участвующих в анализе субъектов РФ и муниципальных образований при разработке порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственных (муниципальных) заданий (далее — региональный порядок) взяли за основу положения ранее действовавшего постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями», в том числе форму и наименование разделов задания. В настоящее время в целях реализации положений Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» порядок формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральных бюджетных и казенных учреждений регулируется постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания». В отношении федеральных автономных учреждений новый порядок не утверждался, а были внесены соответствующие изменения в постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания». Основные изменения связаны с теми поправками, которые были внесены в Бюджетный кодекс РФ (ст. 6, 69.2, 78.1), Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (ст. 4, 20), Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ст. 9.2, 32) и иные законы и подзаконные акты в связи с реализацией Федерального закона № 83-ФЗ. Среди основных изменений можно выделить следующие:

  • изменен состав организаций, для которых формируется государственное (муниципальное) задание. Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений. Для казенных учреждений задание формируется по решению главного распорядителя бюджетных средств; 
  • изменены требования к составу государственного (муниципального) задания. Отменена необходимость приведения выписки из реестра расходных обязательств, а также указания состава услуг, работ;
  • добавлены показатели, обязательные для включения в задание платных услуг (работ). В задание включаются «предельные цены (тарифы) на оплату услуг либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством РФ».

Состав государственного (муниципального) задания

В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса РФ требования к составу государственного (муниципального) задания различаются в зависимости от того, выполняет учреждение работы или предоставляет услуги. При этом аналогично порядку формирования реестра услуг (работ) в подавляющем числе субъектов РФ и муниципальных образований региональные (муниципальные) порядки формирования и финансового обеспечения государственного (муниципального) задания разрабатываются на оказание услуг и не содержат такой категории деятельности, как «работа». В тех регионах, муниципальных образованиях, где при утверждении государственного (муниципального) задания предусмотрены разделы для характеристики выполняемых работ, среди перечня видов деятельности перечислены только услуги, а разделы задания, предусмотренные для описания работ, остаются не заполненными. Отсюда возникают два предположения: либо учреждение не осуществляет работы и просто не исключило соответствующие разделы при утверждении задания, поскольку это единая форма, либо работы выполняются, но при отсутствии единых критериев к их выделению и формированию нормативов финансовых затрат на их выполнение есть вероятность их включения в задание. Отсутствие работ в государственном (муниципальном) задании также может быть связано с требованиями региональной (муниципальной) правовой базы включать в задание только те услуги (работы), которые содержатся в перечне (реестре) услуг (работ). 

Если отражение объема оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) предус­мотрено Бюджетным кодексом РФ, то отражение стоимостных показателей не является обязательным требованием. Из 35 субъектов РФ, представивших примеры разработанных государственных заданий, в 46 % указан объем оказания услуг (выполнения работ) в стоимостном выражении, 22 % государственных заданий содержат финансовые нормативы затрат на единицу услуги.

При заполнении раздела «показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание)1 оказываемых государственных (муниципальных) услуг» примерно 70 % субъектов РФ и муниципальных образований устанавливают как количественные индикаторы результата с конкретными числовыми значениями, так и словесное описание требований, предъявляемых к оказанию государственных (муниципальных) услуг (см. рис. 1).

рис 1 При этом отдельного внимания заслуживает анализ отражения в заданиях показателей качества услуг. Можно выделить следующие подходы к формированию показателей качества оказания услуг:

  • подмена качественных показателей количественными (предоставление общего образования (в чел.), прием учащихся, выпуск учащихся);
  • указание количественно измеримых показателей качества, в том числе удельных значений (уровень удовлетворенности населения качеством услуг, количество жалоб, отраслевые показатели);
  • указание количественно измеримых показателей качества и методик их расчета (в некоторых заданиях к показателям качества относят финансовые нормативы затрат);
  • отсутствие показателей качества и словесное описание требований к качеству услуги (соответствие стандарту качества услуг, административному регламенту, отсутствие обоснованных жалоб, отсутствие нарушений законодательства, отсутствие фактов нарушения санитарных норм и правил, полнота предоставления услуги).

На федеральном уровне рекомендуется вводить показатели двух условно выделяемых типов, а именно: показатели, характеризующие основные результаты работы учреждения (например, количество призеров соревнований, среднее время выполнения запроса, доля обоснованных жалоб, уровень удовлетворенности потребителей и другие), и показатели, характеризующие процесс оказания услуги (количество пролеченных, выученных, среднее время ожидания и прочие).

Следует отметить, что крайне редко в государственных (муниципальных) заданиях определены критические значения показателей качества. На сегодняшний день показатели качества связаны с объемом финансового обеспечения государственного (муниципального) задания только в случае, если в региональной (муниципальной) правовой базе установлена данная взаимо­связь. Также следует отметить, что большинство показателей качества, утвержденных в задании, не могут быть использованы для оценки деятельности учреждения в части выполнения задания, так как не зависят от действий учреждения. В качестве примера используемых в субъектах РФ показателей качества оказания услуг в сфере здравоохранения можно привести время подготовки для выезда бригады скорой медицинской помощи автотранспортом, время ожидания  диагностических и лабораторных исследований, консультаций специалиста, долю аттестованных врачей и средних медицинских работников и т. п. 

Региональные (муниципальные) порядки

Говоря о сложившейся степени детализации государственных (муниципальных) заданий, можно выделить два основных подхода: задание устанавливается не на услугу, а на учреждение, по принципу «одно задание — одному учреждению» (главному распорядителю бюджетных средств) или задание устанавливается на одну услугу, оказываемую одним учреждением (главным распорядителем бюджетных средств). Унифицированный подход к установлению задания на услугу, а затем распространение данного задания на всех главных распорядителей бюджетных средств встречается в 4,4 % субъектов РФ (Новгородская, Ульяновская, Сахалинская области, Республика Саха) и 7,8 % муниципальных образований (Хабаровск, Подольский муниципальный район и др.). Распространен также опыт формирования одного задания для одного учреждения в разрезе нескольких услуг, оказываемых данным учреждением (см. рис. 2). 

рис 2 При определении требований к формированию нормативно-правовой базы, регулирующей применение заданий, Бюджетный кодекс РФ не делает различий между заданиями бюджетным и автономным учреждениям. При этом анализ региональных порядков показал, что примерно половина участвующих в анализе субъектов РФ утвердили отдельные региональные порядки для бюджетных и автономных учреждений. 

Региональные (муниципальные) порядки распространяются, как правило, на учреждения. Также следует отметить, что небольшая часть регионов (муниципалитетов) распространяет действие регионального порядка не только на государственные (муниципальные) учреждения, но и на оказание услуг (выполнение работ) некоммерческими организациями, органами исполнительной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления). Только в 9,4 % субъектов РФ и 11,5 % муниципальных образований утверждаются государственные (муниципальные) задания как для учреждений, так и для главных распорядителей бюджетных средств. В нормативно-правовых актах 22,2 % субъектов РФ и 11,5 %, участвующих в анализе муниципальных образований не урегулирован вопрос, для кого утверждаются государственные (муниципальные) задания (см. рис. 3). Как было отмечено ранее, в настоящее время указанные задания в обязательном порядке формируются только для бюджетных и автономных учреждений и на органы исполнительной власти субъекта РФ (органы местного самоуправления), некоммерческие организации не распространяются.

рис 3 Есть примеры субъектов РФ и муниципальных образований, которые в дополнение к разработанным региональным (муниципальным) порядкам, содержащим основные положения формирования задания, разработали методические рекомендации по формированию государственных (муниципальных) заданий. Например, методические рекомендации Московской области содержат описание подходов к организации главным распорядителем средств бюджета Московской области работы с государственными заданиями для бюджетных и автономных учреждений, а также рекомендации по заполнению формы государственного задания. На федеральном уровне в настоящее время разработан проект совместного приказа Минфина России и Минэкономразвития России «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением», а также представлен проект модельного нормативно-правового акта субъекта РФ «О порядке формирования государственного задания в отношении государственных учреждений субъекта Российской Федерации и финансового обеспечения выполнения государственного задания».

Финансирование учреждений

В соответствии с изменениями, внесенными в российское законодательство, в том числе в связи с принятием Федерального закона № 83-ФЗ, изменился принцип финансирования государственных и муниципальных учреждений. Традиционной формой финансирования казенных учреждений является бюджетная смета. Таким образом, изменения принципов финансирования казенных учреждений связаны исключительно с изменением методов расчета объема бюджетных ассигнований на оказание услуг, выполнение работ, функций. 

Для бюджетного и автономного учреждений формой финансирования является обеспечение расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ в рамках задания учредителя с учетом: 

  • расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением учредителем или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя); 
  • расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки; 
  • расходов на мероприятия, направленные на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется учредителем. 

Финансовое обеспечение указанных расходов осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. Кроме вышеперечисленных направлений расходов бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели, а также бюджетные инвестиции. 

Если в региональных порядках, утверждаемых органами исполнительной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления), определены общие положения финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий, то для расчета финансового обеспечения задания на сегодняшний день в 52,7 % субъектов РФ и 42,5 % участвующих в анализе муниципальных образований применяется механизм определения нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг. Около 30 % субъектов РФ и 40 % участвующих в анализе муниципальных образований объем финансового обеспечения задания определяют методом индексации (см. рис. 4).

рис 4 В настоящее время менее половины субъектов РФ и муниципальных образований утвердили рекомендации по определению нормативов затрат. Часть субъектов РФ (муниципальных образований) не планируют утверждать методические рекомендации, ввиду того что в ранее разработанных нормативно-правовых актах (например, в методике оценки потребности в услугах или методике расчета объемов бюджетных ассигнований на реализацию соответствующих расходных обязательств) утвержден механизм расчета стоимости услуг с применением нормативов (см. рис. 5).

рис 5 Следует отметить, что механизм определения расчетно-нормативных затрат предполагает группировку затрат для целей расчета нормативов. Примерно 50 % субъектов РФ и муниципальных образований группируют затраты на оказание услуг и затраты на содержание имущества. Это можно объяснить, например, тем, что более 40 % субъектов РФ, представивших свои методики расчета, при разработке механизма финансового обеспечения затрат за основу взяли федеральные методики расчета нормативов затрат. Менее 20 % участников анализа затраты делят на прямые и косвенные. В 21,4 % субъектов РФ и 25 % муниципальных образований не сформированы решения о том, как будут группироваться затраты для целей расчета нормативов (см. рис. 6). 

Среди иных способов группировки затрат можно выделить прямые, накладные и распределяемые затраты в Тверской области, расчетно-нормативные затраты на оказание государственных услуг, расчетно-нормативные затраты общехозяйственного назначения и затраты целевого назначения в Ростовской области, затраты в разрезе операций КОСГУ города Кургана и др. 

рис 6 С позиции Института экономики города в качестве основы для расчета финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий предлагается определять не нормативные затраты, а расчетно-нормативную стоимость государственной (муниципальной) услуги (работы). Речь идет именно об определении объема финансирования учреждений не на основе установленных нормативов затрат, а смешанным способом, когда часть затрат рассчитывается по нормативам, а часть — прямым счетом или путем индексирования фактических расходов за предыдущие периоды. 

Предусмотренный для федеральных государственных учреждений расчет объема финансирования государственных заданий на основе нормативных затрат экономически является не вполне обоснованным. Дело в том, что нормативный метод расчета затрат основан на определении необходимого объема расходов на продукцию, услуги, работы на основе установленных натуральных норм использования ресурсов. То есть для расчета объема финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения таким способом предварительно должны быть определены и утверждены натуральные нормы по всем компонентам затрат. 

Однако нормировать можно не все расходы учреждений. В мировой практике к числу нормируемых относятся прежде всего трудовые и материальные затраты. В целом нормированию поддаются только те расходы, которые находятся в прямой зависимости от количества потребителей соответствующих услуг или объема выполняемых работ (в экономической теории они называются «переменными расходами»). Расходы, которые не связаны с количеством потребителей услуг или объемом работ (постоянные расходы), экономически нецелесообразно финансировать на основе нормативов, потому что установить обоснованные нормы для этих расходов не представляется возможным — отсутствует объективная основа для нормирования.

Экономическая мысль давно пытается обойти эту проблему, делая попытки увязать, к примеру, потребление коммунальных услуг с площадью и установить нормативы коммунальных платежей в расчете на один квадратный метр. Однако если ставится задача не уравнять поставщиков государственных (муниципальных) услуг и работ по уровню расходов, а обеспечить предоставление ими услуг и работ установленного уровня качества, определить такие нормативы не представляется возможным. Очевидно, что здания и помещения разных типов потребуют разных затрат, к примеру, тепловой энергии в расчете на квадратный метр для поддержания температуры воздуха не ниже установленного уровня. А тип здания, как нам представляется, не должен оказывать влияния на качество оказываемой в нем государственной (муниципальной) услуги. 

Поделиться