Версия для печати 16330 Материалы по теме
Реформа местного самоуправления фактически стартовала. Ее цель заключается не только в решении текущих бюджетных проблем. Главная стратегическая задача — изменить мотивацию поведения власти на местном уровне, устранить глубоко укоренившиеся стимулы к иждивенчеству.  Эта реформа тесно связана с комплексом других важнейших преобразований — таких как налоговая реформа, дерегулирование экономики, облегчение условий для малого и среднего бизнеса, создание и развитие ипотечного механизма.      Каковы же стратегические задачи радикальной реформы местного самоуправления? В чем суть недавно принятых законодательных изменений и что является экономической и финансовой основой этой реформы?
Андрей ВАВИЛОВ, член Совета Федерации Федерального Собрания РФ,  научный руководитель Института финансовых исследований, доктор экономических наук


вавилов
Работа по реформированию системы местного самоуправления РФ была начата в рамках деятельности межведомственной комиссии под руководством Дмитрия Козака и продолжена правительством — прежде всего Минфином. Результатом деятельности комиссии стала разработка федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который был принят Госдумой осенью 2003 г. Сопутствующие поправки в Налоговый кодекс были приняты Госдумой 18 ноября в первом чтении в форме ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Поправки в Бюджетный кодекс были также приняты Госдумой 18 ноября в первом чтении.
Предполагается, что он создает условия для решения наиболее острых проблем: устранения «нефинансируемых мандатов» за счет четкого разграничения обязанностей между уровнями власти, унификации законодательной базы для функционирования местного самоуправления в различных регионах. Кроме того, в базовом документе реформы — «Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.» зафиксировано намерение решить такие проблемы как увеличение прозрачности финансовой поддержки регионов, разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней. Способствовать достижению этих целей, обеспечив местное самоуправление достаточной финансовой базой, призваны поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. Предполагается, что поправки установят новые, более четкие «правила игры» в сфере формирования и расходования средств местных бюджетов.  

Стратегические задачи реформы
Реформа местного самоуправления позволяет решить несколько стратегических социально-экономических задач. Прежде всего она касается основополагающих конституционных прав и свобод граждан. Вписав надлежащим образом «демократию на местах» в общую систему государственного устройства, можно существенно улучшить качество и эффективность управления общественными процессами. В этом состоит основная социально-политическая задача реформы.
 Реформа местного самоуправления преследует несколько важнейших экономических целей. Во-первых, в настоящее время социальные статьи бюджета отражают обязательства перед гражданами государства главным образом со стороны федерального центра. В существенной мере это относится к расходным статьям по ЖКХ и благоустройству территорий, здравоохранению, образованию, культуре, природоохранной деятельности и т. д., то есть всему, что должно быть объектом управления на местном уровне. Финансирование местных расходов фактически происходит из одного источника —  государственного бюджета, как бы он ни назывался — федеральный или региональный. Все изменения в межбюджетных отношениях пока сводились лишь к перекладыванию средств из одного государственного кармана в другой. Такое положение неизбежно порождает на местах иждивенческое отношение к социальным расходам.
 Радикальной реформы местного самоуправления требует государственная стратегия экономического роста, направленная на создание благоприятных условий для предпринимательской активности в малом и среднем бизнесе. Как и процессы формирования социальных расходов, развитие бизнеса непосредственно касается интересов домохозяйств, поскольку создает рабочие места и дополнительные доходы для населения. Реформа местного самоуправления могла бы весомо дополнить давно назревшие шаги по радикальному снижению налоговой нагрузки и административного давления на бизнес. 

 Социальная эффективность
Как известно, российская налогово-бюджетная система характеризуется огромным перекосом между социальными обязательствами государства и возможностями их ресурсного обеспечения. Многие законы, предусматривающие права граждан в социальной сфере, принимались еще в советские времена и отражали идеологические лозунги социализма. Исполнение же многих принятых законов возлагалось на региональный и муниципальный уровни без должного финансового обеспечения. 
К настоящему времени система социальных гарантий оказалась нежизнеспособной, и государство намерено отказаться от ряда невыполнимых обязательств. Многие из них открыто признаются нереализуемыми либо делегируются на местные уровни, что выглядит как перекладывание социальной ответственности. Чтобы этого не происходило, государству следует четко сформулировать свои обязательства перед населением — прежде всего вытекающие из статей Конституции РФ. По существу речь должна идти о гарантиях для малообеспеченных и нетрудоспособных членов общества в форме минимальных государственных стандартов потребления благ и услуг. Эти стандарты разрабатываются уже давно, но пока не находят должного применения. 
В рамках реформирования местного самоуправления минимальные стандарты должны разрабатываться на основе целевых социальных программ федерального или регионального значения. Нормы минимальных расходов могут учитывать региональную специфику и дифференцироваться по таким сферам как ЖКХ или образование. Важно, чтобы расходы в пределах стандартного уровня покрывались вышестоящими бюджетами только в рамках финансирования целевых программ. При этом стандартные расходы необходимо рассчитывать на подушевом принципе, а не в привязке к социальным объектам. Финансирование данных объектов из вышестоящих бюджетов должно происходить, только если это предусмотрено целевой программой, и ограничиваться числом реальных пользователей. 
Для реализации такого подхода необходимо предоставить  местным образованиям права статусного выбора в виде следующей альтернативы. Либо они отказываются от дополнительных налоговых полномочий, переходя в разряд депрессивных образований, и финансируются сверху дотационным образом в рамках минимальных социальных стандартов. Либо же они берут на себя финансирование социальных расходов сверх стандартного уровня с условием предоставления дополнительных налоговых прав, то есть налоговой автономии. При этом сам размер дополнительных социальных обязательств и соответствующий уровень налоговой нагрузки определяются на местном уровне.
 Введение права выбора налоговой автономии создаст на местном уровне стимулы к выходу из депрессивного состояния. Иначе в принципе нельзя будет устранить мотивацию для необоснованного увеличения социальных расходов и создать стимулы к получению дополнительных доходов. В рамках налоговой автономии возможен реальный контроль снизу над расходами местных администраций, которые в существующих условиях плохо связаны с решением социальных задач.  

Ключевые положения новых законов 
С точки зрения организации местного самоуправления необходимо отметить следующее. Новым законом введена единообразная двухуровневая структура муниципальной власти: на нижнем уровне находятся поселения, на более высоком — городские округа и районы. Закон четко определяет, как распределены функции между уровнями. Кроме того, в нем зафиксирован список функций, которые могут быть делегированы с государственного уровня на местный. По всей видимости, закон позволит в значительной степени разрешить ситуацию с полномочиями по расходам.
 Финансовые аспекты реформы затрагивают в основном изменения в перечне налогов, а также новые принципы организации межбюджетных отношений. В региональных бюджетах в соответствии с новым законом необходимо будет создать специальный компенсационный фонд, из которого будут финансироваться делегированные функции. 
Проведенные через Госдуму поправки в НК привели к незначительному изменению структуры налоговых поступлений районов, городских округов и поселений. Очевидно, что централизация НДС и отмена налога с продаж окажут ощутимый эффект. 
Более серьезные изменения связаны с принятыми поправками в Бюджетный кодекс. Основные нововведения — отнесение нормы разделения налогов только к Бюджетному кодексу; уточнение таких понятий как межбюджетные отношения, расходные обязательства, бюджетные обязательства, бюджетные полномочия. Кроме того, зафиксированы отчисления от налогов, остающиеся в распоряжении местных властей (ранее — через законы о бюджете на очередной год); исключено положение о трех уровнях бюджетной системы.
 В рамках обновленной системы межбюджетных отношений регионам передано право регулирования отчисления от региональных налогов в доходы органов местного самоуправления (не менее 20% от суммы подоходного налога, зачисляемой в доходы субъекта, должны быть перераспределены по нормативам между муниципалитетами). Устранена возможность принудительного направления местных налогов в доходы региона, сформулированы условия для защиты региональных и местных бюджетов  от «необеспеченных федеральных мандатов». Сформулирована упорядоченная система предоставления межбюджетных трансфертов. Законодательно утверждается действующая методика распределения средств ФФПР. На региональном уровне — фонд поддержки поселений (подушевой принцип), на уровне муниципальных районов — также фонды перераспределения (более сложная методика, с учетом бюджетной обеспеченности). Определена форма субвенций от поселений к районам и от местных бюджетов в региональный бюджет. Установлены правила введения временной финансовой организации в соответствии с законами о региональной администрации и о местном самоуправлении.

 Недостатки законопроектов
 Основным недостатком можно считать то, что в новой редакции закона акцент по-прежнему смещен в сторону федеральных налогов. Кроме того, поправки не создают условий для объединения налога на имущество организаций, земельного налога и налога на имущество физических лиц в единый налог на имущество, поскольку они относятся к разным уровням (первый — к региональному, второй и третий — к местному). По-видимому, вынесение налога на имущество организаций «на уровень выше» сделано для облегчения выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предупреждения появления отдельных финансово обеспеченных (самостоятельных) местных органов власти.
 Поправки в Бюджетный кодекс соответствуют утвержденному закону о местном самоуправлении. В целом все существенные вопросы, поднятые при обсуждении закона, нашли свое отражение. Однако и здесь имеются существенные недостатки. В первую очередь это сохранение сложной, чрезмерно зарегулированной системы бюджетного выравнивания. В принятых поправках не устранены до конца и возможности для субъективного регулирования субвенций — например, через использование механизма «отрицательного трансферта». Это крайне негативно скажется на самостоятельности местных бюджетов и, следовательно, местных властей.
 При введении временной финансовой администрации предусматривается приоритет региональных властей, что может служить серьезным ограничением для формирования нормального рынка муниципального долга, который в перспективе мог бы стать серьезным фактором стабилизации местных бюджетов. Впрочем, взаимодействие с кредиторами будет регулироваться отдельным законом, и окончательную оценку этому аспекту можно будет дать только после его рассмотрения.
 На наш взгляд, ужесточение порядка использования денежных средств, заключающееся в полном запрете на использование внебюджетных фондов, является положительным моментом, несмотря на то, что на данный момент они являются существенным источником для осуществления муниципальных расходов. Жесткий запрет на фонды такого рода поможет вытеснить различные полулегальные поборы местных властей из «серой» в «черную» сферу и тем самым ограничить их использование. Сейчас, в отсутствие четкой правовой базы, есть лазейки для нецелевого использования средств. Надо расставить все по своим местам, и тогда оправданий для сомнительных финансовых махинаций больше не будет. 

Экономическая база реформы
Налоговая автономия местных властей, о которой уже говорилось, должна подчиняться жестким ограничениям, сдерживающим произвол. Прежде всего необходим законодательный запрет на налоговые новации, ограничивающие бизнес. Иначе местным властям, не имеющим большого опыта в принятии самостоятельных решений, трудно будет подавить соблазны получения «быстрых и легких» денег с бизнеса. Такое недальновидное поведение, очень вероятное на начальных этапах реформы, подорвет стимулы к экономической деятельности и инвестициям. 
По этим причинам основную налоговую нагрузку на местном уровне должен нести не бизнес, а непосредственные пользователи общественных благ и услуг, предоставляемых местной властью. Это обеспеченные слои населения (например, с пороговым душевым доходом выше среднего), определенные по понятным критериям. Выбирая тот или иной уровень налогообложения, эти социальные слои сами должны будут определить и проконтролировать уровень и качество социальных услуг. Именно в соотнесении прав выбора и финансового участия заключается, на наш взгляд, экономическая сущность системы местного самоуправления. Не имея реальных прав выбора, основанных на личном финансовом участии, население никогда не освободится от монопольной власти местных администраций.
В этой связи необходимо в гораздо большей мере повысить роль местных налогов — прежде всего за счет подоходного. При этом не стоит опасаться противоречия с теорией налогообложения, предписывающей на местном уровне облагать низкомобильные факторы. В отличие от развитых стран (прежде всего США), мобильность населения в России низка, и дополнительные меры по ее увеличению будут полезны.
Для реализации налоговой автономии необходимо передать в распоряжение местных властей достаточные полномочия по доходам, позволяющие не только выполнять обязательства, но и обеспечивать условия для развития бизнеса. Основные риски доходной части должны оставаться за федеральным центром, имеющим возможность заимствовать. А за более низким уровнем закрепляются наиболее устойчивые источники доходов. Для проведения реформы местного самоуправления имело бы смысл пойти на снижение на 5—6% ставки НДС, допустив введение налога с розничных продаж на местном уровне (на наш взгляд, отказ от этого налога был преждевременным шагом).
 Предполагается, что обеспечение минимальных стандартов потребует от 30 до 40% от общих расходов. Суммарный уровень минимальных расходов составит по приведенным оценкам 2,8% ВВП, а дополнительных — 4,5% ВВП.
 По нашим оценкам, введение пятипроцентного налога с розничных продаж увеличит доходы муниципалитетов на 2,2% ВВП. Это соответствует компенсации потерь расширенного бюджета от снижения ставки НДС на 6 процентных пунктов. Передача подоходного налога муниципалитетам обеспечит им 2,8% ВВП налоговых доходов. Таким образом, общие налоговые доходы местных властей составят около 5% ВВП, что гарантирует финансирование их дополнительных расходов по основным социальным статьям (сверх стандарта).
Для успеха реформы местного самоуправления крайне важно зафиксировать четкие формальные правила, закрепляющие права и обязательства местных и региональных властей, а также механизм перераспределения средств между бюджетами. Иначе пропадут стимулы к эффективному налоговому администрированию на местах, а вся ответственность за налоговую политику в конечном итоге будет переложена на федеральный центр. 

Финансовая основа реформы
Инициатива в создании и поддержании учреждений местной социальной, инженерной, информационной и транспортной инфраструктуры также должна быть передана на местный уровень. Вопросы строительства новых объектов в сфере образования, здравоохранения, дорог, средств связи и т. д. могут решаться непосредственно общим собранием граждан территории или их представителями в процессе бюджетного планирования. Финансирование таких проектов (помимо текущих налоговых доходов) требует дополнительных средств, которые целесообразно привлекать на рыночной основе через систему муниципальных займов. Данная система в России еще не восстановилась после кризиса 1998 г., причем львиная доля выпущенных муниципальных бумаг пока еще приходится на крупнейшие города. Это, однако, не препятствует распространению муниципальных займов на более мелкие территориальные образования. Реформа местного самоуправления создаст необходимые предпосылки для эмиссионной деятельности территорий, городов и населенных пунктов независимо от их масштаба. 
Для финансирования капитальных затрат социально-инфраструктурной сферы на местном уровне необходимо создать кредитный механизм, аналогичный ипотеке. Главное условие для участия того или иного местного образования в такой системе — обладание статусом налоговой автономии. Само собой разумеется, что депрессивные образования должны быть лишены прав финансовой деятельности.
Андеррайтерами муниципальных займов смогут стать коммерческие и инвестиционные банки. Причем возможны различные формы залогового механизма. Во-первых, это сохранение залогового контроля кредиторов над объектом инвестирования до полного погашения займа. Во-вторых, муниципальные займы могут обеспечиваться кассовыми потоками, приносимыми объектами кредитования, если последние осуществляют коммерческую деятельность (платные учреждения здравоохранения, образования, культуры, аэропорты, вокзалы и другие объекты инфраструктуры).
 В-третьих, важным стимулом, противодействующим объявлению дефолта по муниципальному займу, является угроза потери заемщиком статуса налоговой автономии до полного погашения задолженности. Потеря такого статуса автоматически влечет невозможность новых заимствований и реализации любых финансовых проектов на территории. При такой системе залоговых отношений рыночные механизмы кредитования смогут охватить широкий круг потенциальных участников. 

 Вектор реформы 
Необходимо признать, что реформа, проводимая в данный период в Российской Федерации, идет вразрез с нашими предложениями. Впрочем, время для изменения идеологии преобразований и переходу к более решительному варианту реформы все еще есть. 
В целом, как закон о местном самоуправлении, так и поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы могут быть оценены как последовательно развивающие курс на большую финансовую независимость местных властей, защиту от «необеспеченных мандатов» и укрепление местного самоуправления. 
Однако для достижения нового качества муниципального  управления этих поправок недостаточно. В случае их реализации местное самоуправление останется «огосударствленным» и далеким от населения. Связь между взимаемыми налогами и предоставляемыми услугами останется призрачной.
Таким образом, с точки зрения идеологии правительства, изменения в законодательстве достаточны и адекватны, а с точки зрения идеологии радикального реформирования местного самоуправления — неудовлетворительны. На наш взгляд, в сложившихся условиях только радикальная реформа способна вывести местное самоуправление на качественно новый уровень, сделать его по-настоящему независимым и эффективным.

Журнал «Бюджет» №4 апрель 2004 г.

Поделиться