Версия для печати 4238 Материалы по теме
С проблемами управления закупками продукции для государственных нужд Ярославский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов химической и  нефтехимической промышленности (ЯрИПК) познакомился задолго до того, как по результатам конкурсного отбора получил в 2000 г. статус учебно-методического центра подготовки специалистов для системы государственных закупок.
Институт, уже имевший богатый опыт в области повышения квалификации руководителей и специалистов различных отраслей промышленности, заявил о себе в новой области не случайно. С одной стороны, преподаватели ЯрИПК владели эксклюзивными инновационными технологиями обучения специалистов в процессе их практической деятельности. С другой стороны, развивая обучение и консалтинг в области менеджмента качества, мы вплотную подошли к проблеме оценки поставщиков на основе европейских и американских моделей.
Первая группа преподавателей ЯрИПК прошла подготовку в Институте госзакупок Государственного университета — Высшей школы экономики еще в 1998 г. И вот уже на протяжении пяти лет мы тесно сотрудничаем как партнеры и добрые друзья. Институт госзакупок приглашает преподавателей и консультантов ЯрИПК участвовать в своих работах, поручает подготовку и оформление материалов специализированных публичных лекций для своего сайта.
Основные виды деятельности, которые мы развиваем как региональный центр Института госзакупок им. А.Б. Соловьева, — обучение и консалтинг.
Сегодня обучение проводится по двум программам: краткосрочное повышение квалификации в объеме 88 академических часов (для членов конкурсных комиссий) и обучение в объеме 150 академических часов, включающее стажировку и выполнение выпускной аттестационной работы (для председателей комиссий). Слушатели, полностью выполнившие учебную программу и успешно прошедшие итоговое тестирование, получают соответствующий документ государственного образца (удостоверение или свидетельство о повышении квалификации) и вносятся в федеральный реестр квалифицированных специалистов Минэкономразвития РФ.
Немногим более года назад мы начали активно работать с выездом в различные регионы. Такая форма оказалась привлекательной не только для наших заказчиков, которые получили возможность существенно экономить на командировочных расходах, но и для нашей собственной команды. Преподаватели института, работая на выезде, знакомились с региональным законодательством в области госзакупок, с системой организации торгов на местах. Корпоративными заказчиками института стали администрации городов и областей, отделения Министерства по налогам и сборам России, региональные фонды социальной защиты населения и департаменты дорожного хозяйства, Счетная палата РФ.
С 2000 г. ЯрИПК подготовил около 600 специалистов, из них 450 — по программе для председателей комиссий. Из года в год потребность в подготовке специалистов в сфере госзакупок резко увеличивается.
Только в течение 2003 г. преподаватели ЯрИПК обучили группы в Архангельске, Великом Новгороде, Костроме, Калининграде, Пскове, Вологде, Кирове, Мурманске и т.д. К нам приезжают из Твери, Иваново, Курска и других городов. Территориальная структура и состав обученных по категориям показаны на диаграммах.
В разных регионах профессиональная структура обученных специалистов различна. Так, в Ярославском регионе гораздо большую активность в подготовке своих специалистов проявляют налоговые органы и мэрия города Ярославля. Администрация же Ярославской области направила на обучение менее десяти своих сотрудников.
Прямо противоположная картина в Архангельской и Кировской областях. Например, заместителем главы администрации Архангельской области I. — го вопросам экономического развития была поставлена задача — обучить в 2003 г. до 200 чиновников. И это было сделано. Более того, в администрации создан специальный отдел, занимающийся организацией конкурсов. Этот же отдел планирует обучение по госзакупкам, комплектует группы и решает все организационные вопросы, связанные с обучением.
В Псковской области инициатива в обучении специалистов по госзакупкам принадлежит областному Управлению Министерства по налогам и сборам. Организаторов обучения в Пскове отличает основательный подход к делу, внимание к материально-техническому обеспечению процесса обучения, а также явный интерес к управлению закупками и стремление осуществлять закупки как можно эффективнее.
Знакомясь в регионах с местными (муниципальными) и областными нормативными актами о закупках продукции для муниципальных и государственных нужд, специалисты ЯрИПК приобретают уникальный опыт, позволяющий оценить складываются в России систему конкурсного размещения муниципальных, областных и федеральных заказов. Ситуация по различным территориальным образованиям весьма дифференцирована. Даже соседствующие регионы строят у себя абсолютно непохожие, с различной степенью развитости и по-разному внедряемые системы закупок. Например, практика показала, что Архангельская, Вологодская и некоторые другие области далеко ушли в деле формирования системы закупок — как областных, так и муниципальных. Эти «продвинутые» регионы располагают продуманной нормативной базой, имеют большой опыт в проведении конкурсов, а также в закупке продукции другими, внеконкурсными способами.
В то же время, некоторые другие регионы подходят к формированию системы закупок очень формально, без желания достигнуть целей, установленных законодательством — сэкономить бюджетные средства, создать конкурентную среду среди поставщиков продукции. В таких регионах нормативная база если и разработана, то, по сути, не применяется и оценить ее качество невозможно.
Работая со многими регионами, можно заметить, как по-разному реагируют слушатели на одни и те же проблемы, возникающие на практике. И становится совершенно ясно, что кто-то из них с подобными проблемами уже сталкивался и пытался их решить, а кто-то никогда об этом не слышал и слышать не хочет, поскольку не знаком с законодательными актами и не пробовал выполнять предписанное. Отсюда и возникают пресловутые коллизии относительно порога 2000—2500 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) для проведения конкурсов, или 30—45 дней для подачи конкурсных заявок, проблемы ведения реестра закупок и прочее.
Проблем в нашем законодательстве .о закупках — как федеральном, так и региональном — очень много. Однако не может не радовать тот факт, что многие регионы уже самостоятельно формируют свою правовую базу. При этом не просто переписывают известный федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» под свои областные или муниципальные нужды, а подходят к написанию норм права с учетом собственного и чужого опыта.
К примеру, некоторые области в своих законах оговорили право заказчика закупать определенную продукцию на сумму, не превышающую установленного предела (где-то она составляет 1000    МРОТ,    где-то 500 МРОТ) вообще без каких-либо процедур. Это существенно упрощает работу заказчиков и снимает множество вопросов, а, кроме того, вызывает обоснованную зависть и одобрение коллег из других регионов.
Другая интересная тенденция прослеживается в области определения набора способов, которыми заказчик может закупать продукцию. Напомним, что, согласно федеральному законодательству, в этот набор входят только конкурсы (открытый и закрытый, в том числе двухэтапные), запрос котировок и закупка у единственного источника. Между тем, на местном уровне в нормативных актах начали появляться аукционы (конкурсы цен, конкурсы на понижение цены), закупки по публичным договорам и другие способы.
Такие регионы давно размещают заказы на конкурсной основе с соблюдением требований законодательства и подходят к этому процессу не формально, а с определенной долей энтузиазма. Специалисты, работающие в этих регионах, изыскивают правовые и экономические возможности для совершенствования своей системы заказов, упрощения и упорядочения работы госзаказчиков.
Например, в исследуемой нами сфере существует проблема ведения реестра государственных и муниципальных закупок. Бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок. Проблема заключается в том, что порядок ведения реестров должен устанавливается правовыми актами различных уровней, которые по большей части не приняты. На данный момент на федеральном уровне есть только один нормативный документ, в котором отражены минимальные требования к содержанию реестра закупок — Бюджетный кодекс РФ (п.2 ст.73). Причем эти требования предъявляются к закупкам на сумму не более 2000 минимальных размеров оплаты труда. А дальше ряд вопросов остается без ответов. Например, какую информацию должен включать в себя реестр закупок, если сумма закупки превышает 2000 минимальных размеров оплаты труда? Или каким должен быть порядок формирования и ведения реестра закупок?
К нам неоднократно обращались заказчики, сетуя на проверки со стороны различных органов, в том числе прокуратуры: в актах о проверках указывается на то, что заказчики неправильно ведут реестр, при этом как его вести правильно сами проверяющие пояснить не могут. В таких условиях, опять же, спасти может только грамотное нормотворчество на муниципальном уровне и уровне субъектов Федерации. Положительный опыт в создании таких правовых норм демонстрируют Архангельская, Ивановская и Кировская области.
В Архангельской области, например, утверждено положение «О порядке ведения реестра закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд Архангельской области». В нем подробно описан порядок формирования, ведения реестра закупок и представления сведений, содержащихся в реестре, разработаны формы и сроки представления сведений.
Основой для разработки нормативных документов по порядку ведения реестра на уровне субъекта Федерации являются требования Бюджетного кодекса (п.2 ст.73):
—    краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;
—    наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;
—    цена и дата закупки.
Многие регионы при создании своих нормативных актов значительно расширили этот перечень требований. Например, в реестре Кировской области указывается источник финансирования; в Архангельской области введена обязательная кодификация в номере контракта, который состоит из 12 знаков, даются сведения о фактическом исполнении государственного контракта; в Ивановской области указываются цена продукции, предложенная заказчиком, и средняя цена продукции, предложенная поставщиками.
По словам специалистов, участвовавших в разработке нормативных документов по ведению реестров на уровне субъектов, такие формы сбора и учета информации упрощают процедуру сбора, анализа, контроля и оценки эффективности закупочной компании.
   Следует упомянуть и вопрос о централизации закупок.
Как показала практическая деятельность в сфере госзакупок, существенным механизмом повышения эффективности расходования бюджетных средств является централизация закупок продукции по однотипным видам товаров, поскольку она приводит к снижению закупочных цен при проведении конкурсов.
Опыт совместной единой консолидированной закупки одной и той же продукции одновременно для нескольких заказчиков давно известен и полностью укладывается в логику Гражданского и Бюджетного кодексов РФ, однако не все его практикуют. Наиболее удачно, на наш взгляд, он может применяться в налоговых, таможенных органах, на уровне взаимодействия муниципальных и областных органов. Замечено, что в этом вопросе все зависит исключительно от инициативы руководства. Судите сами: что проще — провести десять конкурсов на право поставки компьютеров для десяти налоговых инспекций или один конкурс с тем же предметом, который проведет областное управление МНС?
Что касается областных и муниципальных заказов, то успешный опыт по централизации и объединению закупок имеют Иваново, Архангельск и некоторые другие регионы.
Многие из отмеченных тенденций, развивающихся в регионах России, могли бы быть взяты на вооружение федеральной законодательной и исполнительной властью.
Еще одно из направлений повышения эффективности проведения конкурса -обеспечение единства описания и идентификации некоторой стандартной продукции. На наш взгляд, это необходимо для достижения взаимопонимания между поставщиком и заказчиком при определении и понимании предмета закупки. Очень часто при публикации извещения о проведении конкурса в разделе «предмет конкурса» заказчик дает нечеткое описание требуемой продукции. В результате, поставщики понимают заказ по-своему и, соответственно, предлагают не совсем ту продукцию, которая требуется заказчику.
ЯрИПК помогает заказчикам и поставщикам, ранее прошедшим курс обучения в нашем институте. Мы проводим семинары для заказчиков, на которых представители разных областей имеют возможность делиться опытом, обсуждать свои проблемы и находки. Нами были проведены такие семинары для налоговых органов в Вологде, семинар в Ярославле — с участием и при поддержке когда-то обучавшихся в ЯрИПК слушателей. В сентябре 2003 г. в ЯрИПК прошел международный семинар при поддержке Института госзакупок и немецкой организации In Went. Он был посвящен практике государственных закупок в Германии. В семинаре приняли участие преподаватели различных региональных центров по обучению государственным закупкам, а также руководство самого Института государственных закупок — в том числе директор Института А.А. Храмкин и его заместитель Н.В. Качнов.
Одно из перспективных направлений развития системы государственных закупок - присвоение статуса профессиональной сферы деятельности, т.е. выделение профессиональной группы служащих в сфере госзакупок. Как правило, в большинстве случаев функции по организации и проведению конкурсов возлагаются на специалистов сверх их основных должностных обязанностей. На сегодняшний день Минэкономразвития и Минобразования РФ утверждены профессиональные требования к специалисту по организации и проведению государственных закупок, в соответствии с которыми выделены три группы категорий специалистов:
—    специалисты высшей категории (высшая и главная группы должностей государственной службы),
—    специалисты средней категории (ведущая и старшая группы должностей государственной службы),
—    специалисты низшей категории (младшая группа должностей государственной службы).
В действующих нормативных актах не прописаны условия продвижения по перечисленным выше категориям в сфере государственных закупок. Например, при каких условиях специалисты низшей категории могут стать специалистами средней категории и т.д.? Это должно быть продвижение по основному виду деятельности или необходимо обязательное повышение квалификации в определенном объеме часов, переаттестация, участие в семинарах, определенный практический опыт деятельности в сфере государственных закупок и т.д.?
К нам регулярно обращаются за консультациями те, кто обучался у нас, а также те, кто еще не учился, но наслышан о том, что мы чем-то можем помочь. Таким образом, в ЯрИПК аккумулируется информация по множеству практических проблем, решенных и нерешенных задач. В результате мы пришли к выводу, что успех или неуспех отдельных органов власти в сфере закупок зависит от следующих факторов.
Обучение «и низов, и верхов». Замечено, что если «обучены» и «в курсе» происходящего только руководящие работники, неподготовленные исполнители не справляются с задачами. И наоборот, исполнители могут быть инициативными и грамотными специалистами, но если руководство не дает ход позитивным идеям и действиям, вся система тормозится. Напомним также, что но вопросу «обученности» членов и председателей конкурсных комиссий существуют определенные нормативные требования (постановление правительства РФ от 03.09.1998 г. №1022).
Стабильность кадрового состава, занимающегося закупками. Не секрет, что заработная плата госслужащего устраивает не каждого. В результате, толковые специалисты покидают госслужбу, а новые работники сначала должны быть обучены управлению закупкам и, а затем еще и приобрести навыки по работе с конкурсной документацией, с поставщиками.
Преодоление скептического отношения к системе конкурсного размещения заказов. Что бы мы ни говорили, общество — и, кстати, сами заказчики и поставщики — в большинстве своем уверены, что еще ни один конкурс в нашей стране не проводился как следует, что заказы размещаются несправедливо, что заказчики принимают во внимание, прежде всего, личную выгоду и устоявшиеся связи вместо того, чтобы руководствоваться   установленными критериями выбора поставщиков. Такое отношение к формируемой в нашей стране системе закупок надо преодолевать, заказчикам необходимо с уважением относиться к себе и к тому, что они делают. Поставщикам нужно чаще и активнее бороться с произволом заказчиков, отстаивать свои права. Надо отметить, что в отношении последнего намечаются положительные изменения, что подтверждается судебной практикой.
Продуманная, грамотная нормативная база. Речь идет, прежде всего, о муниципальных закупках и закупках па средства бюджетов субъектов Федерации. К сожалению, еще не все уполномоченные органы осознают, какие полномочия по формированию нормативной базы находятся в их руках. В принципе любой правовой документ можно продумать так, чтобы заказчик работал эффективно, чтобы это было ему удобно и выгодно.
Система поощрений для государственных и муниципальных заказчиков. К сожалению, надо признать, что в нашей стране, в отличие от многих западных стран, такая система отсутствует.
Снижение количества контролирующих органов с одновременным повышением качества проверок. На сегодняшний день заказчика могут проконтролировать более чем 6—7 инстанций. Причем, как правило, контроль осуществляют те, кто никогда не обучался управлению государственными закупками. Отсюда некорректные требования к заказчикам и различные недоразумения.

Нина АНИСЬКИНА,
ректор ЯрИПК, к.т.н.,академик Академии проблем качества, аудитор Европейской организации по качеству;
Анна ВОЛОСАТОВА, юристконсульт, преподаватель ЯрИПК;
Ольга ЛОБАНОВА,преподаватель ЯрИПК
(zakupki@yaripk.yaroslavl.ru)

Журнал «Бюджет» №11 ноябрь 2003 г.

Поделиться