Версия для печати 6277 Материалы по теме
Подготовкой кадров для сферы госзакупок в Красноярском крае системно стали заниматься с начала 1999 г. В этот период был организован региональный центр на базе Красноярского филиала Московского государственного университета экономики, статистики и информатики. Он осуществляет обучение специалистов по программе «Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд», объемом в 150 час.
Региональный центр распространяет свою деятельность на территорию Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов. За период с мая 1999 г. по 1 сентября 2003 г. в центре было подготовлено 340 специалистов, из них — 208 госслужащих (работников федеральных и краевых органов власти) и 132 муниципальных служащих. Это дало возможность начать работу по внедрению конкурсной системы госзакупок в крае.
 
По данным Главного управления развития экономики и планирования администрации края, картина деятельности в период 2001 — 2002 гг. представлена в таблице.
Экономия бюджетных средств в 2001 г. составила 154,2 млн руб. или 10,5% от общей стоимости контрактов. Аналогичные показатели за 2002 г. — 53,1 млн руб. и 4,45%.
Снижение экономии бюджетных средств в 2002 г. объясняется, с одной стороны, снижением диапазона цен предложений, содержащихся в конкурсных заявках, которые представляли конкурсанты, что, несомненно, говорит об их опыте, приобретенном в ходе госзакупок. Но, с другой стороны, налицо явно негативная тенденция увеличения доли контрактов, заключаемых по результатам внеконкурсного размещения госзаказа. Предстоит еще большая работа с госзаказчиками и конкурсными комиссиями с целью увеличения доли закупок, осуществляемых на конкурсной основе. Результаты
С целью стимулирования государственных заказчиков в увеличении экономического эффекта от проведения конкурсных торгов, Минэкономразвития, на наш взгляд, следовало бы включить в нормативно-правовую документацию положение, разрешающее направлять полученную экономию бюджетных средств (или ее часть) на дополнительные госзакупки, осуществляемые данным заказчиком. В настоящее время, когда эта экономия просто изымается соответствующим бюджетом у госзаказчика, у него нет стимула проводить госзакупки конкурсными способами и качественно, с целью получения максимально возможного экономического эффекта.
Значительное внимание администрация и Законодательное собрание края уделяли вопросам законодательного и нормативно-правового обеспечения краевых государственных закупок. Так, в течение 2000—2002 гг. были разрабо-таны:
— закон Красноярского края от 05.12.2000 г. №12-1034 «О краевом государственном заказе»;
— закон Красноярского края от 28.03.02 г. №2-111 «О внесении изменений и дополнений в закон Красноярского края №12-1034 «О краевом государственном заказе»;
— постановление администрации Красноярского края от 25.06.2001 г. №449-П «О порядке ведения реестра краевых государственных закупок»;
— постановление администрации Красноярского края от 07.09.2001 г. №631-П «Об утверждении порядка организации и работы конкурсных комиссий по закупке товаров, работ и услуг и типового государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд Красноярского края»;
— постановление администрации Красноярского края от 08.07.2002 г. №247-П «Об утверждении типового порядка проведения конкурса на размещения краевого государственного контракта и порядка проведения закупок товаров (работ, услуг) способом запроса котировок цен».
Вопросам закупок продукции для государственных нужд на федеральном и на региональных уровнях уделяется достаточное внимание. Несколько иное положение складывается в области муниципальных закупок.
Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому они самостоятельно должны разрабатывать нормативно-правовую базу и осуществлять эффективный контроль за проведением закупок из местных бюджетов.
Однако и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации практически отсутствует законодательная база, регламентирующая закупки продукции для муниципальных нужд, которые, в сравнении с государственными закупками, носят специфический характер.
Поскольку в настоящее время отсутствует законодательный механизм, обеспечивающий контроль за осуществлением закупок продукции для муниципальных нужд, значительная часть муниципальных образований РФ на данном этапе либо вообще не осуществляет закупку продукции на конкурсной основе, либо делает это формально и в объемах, не превышающих 10—15% их суммарных закупок.
Практика внедрения муниципального заказа в целом ряде муниципальных образований показывает, что разработанные нормативно-правовые акты носят частный характер, учитывающий особенности данного муниципального образования, но оставляют неурегулированными значительную часть правоотношений в сфере муниципальных закупок. Отсутствие единого концептуального подхода к разработке нормативно-правовой документации в области муниципального заказа в перспективе может породить несоответствие законодательной базы муниципального уровня федеральным законам и правовым актам субъектов Федерации.
Муниципальные отношения, как правило, носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка, защиты окружающей среды, функционирования жилищно-коммунального комплекса и т.д. Объективными причинами сложности внедрения муниципального заказа в практику работы органов местной власти являются, с одной стороны, неготовность органов муниципального управления воспринимать себя в качестве субъекта гражданско-правовых отношений, нести обязанности и ответственность по гражданско-правовым договорам (в том числе в отношении применения к ним возможных санкций), а с другой стороны — недостаточность нормативно-правового регулирования в сфере конкурсного размещения заказов для муниципальных нужд.
Рассмотрим сложившуюся законодательную базу, регламентирующую сферу закупок продукции для муниципальных нужд в РФ.
 
Бюджетный кодекс РФ (введен в действие с 1 января 2000 г.).
Статья 71 гласит: «Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов».
Статья 72 дает определение муниципальному контракту. При этом говорится, что «муниципальный контракт размещается на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления».
Таким образом, положения Бюджетного кодекса РФ не содержат ссылок на выбор способа закупок продукции для муниципальных нужд и, тем более, на механизм реализации этих способов закупок. Оговаривается только, что государственный или муниципальный контракт размещается на конкурсной основе, если иное не установлено законодательством. При этом подразумевается, что выбор способа закупок продукции и механизм реализации этих способов должен быть представлен в соответствующем федеральном законе.
Данная статья определяет муниципальный заказ как совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета.
Однако такое определение не учитывает весь комплекс отношений муниципального заказчика и исполнителя (поставщика, подрядчика) муниципального заказа. Более полное определение можно сформулировать следующим образом:
муниципальный заказ можно определить как систему отношений между органом местного самоуправления и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления и предусмотренных в составе расходов местного бюджета, где исполнитель определяется, как правило, на конкурсной основе с заключением с ним муниципального контракта.
 
Гражданский кодекс РФ (часть II, принята 26 января 1996 г.)
В главе 30, параграф 4 «Поставка товаров для государственных нужд», ст. 525—534 вводится понятие «государственные нужды», излагаются требования и основания к заключению государственного контракта, порядок его заключения и исполнения. При этом закупки для муниципальных нужд вообще никак не оговариваются, хотя по своему экономическому характеру они ничем, кроме бюджета, от государственных не отличаются. И с этой точки зрения, в вышеприведенные статьи ГК необходимо внести дополнения в части их распространения на муниципальные закупки.
 
Федеральный закон №154-ФЗ от 28.08.95 г. (ред. от 04.08.2000 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Статья 33. Муниципальный заказ.
«Органы местного самоуправления выступают заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств».
Закон содержит лишь упоминание о муниципальном заказе и далеко не полный перечень работ и услуг, заказчиком которых могут выступать органы местного самоуправления. Закон не содержит требования о конкурсных способах закупок. Не описаны механизмы формирования, размещения и контроля за исполнением муниципального заказа.
 
Федеральный закон №126-ФЗ от 25.09.87 г. (ред. от 09.07.99 г. с изм. от 27.12.2000 г.) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»
Статья 12. Расходная часть местных бюджетов.
«Размещение муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу выступают органы или должностные лица местного самоуправления».
 
Впервые законодательно связывается муниципальный заказ с бюджетным процессом на уровне местного самоуправления. Однако не содержится определения муниципального заказа, нет описания каким образом муниципальный заказ «встроен» в бюджетный процесс муниципального образования. Содержится требование о конкурсном размещении муниципального заказа, но при этом говорится, что это делается только на основе открытого конкурса, игнорируя другие конкурсные способы закупок и условия, при которых возможно внеконкурсное размещение муниципального заказа. Данное требование очень осложняет практическое использование этого закона при закупках продукции для муниципальных нужд. Требуется введение дополнений в эту статью закона, определяющих возможности использования других способов закупок.
 
Указ президента РФ №305 от 8.04.97 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд»
Что является особенно важным для муниципальных властей:
п.4. «Считать необходимым проводить торги (конкурсы) на размещение заказов на закупку продукции для муниципальных нужд в порядке, утвержденном настоящим Указом для размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд.
п.5. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления привести свои нормативные акты о поставках продукции соответственно для региональных и муниципальных нужд в соответствие с настоящим Указом.
 
Однако в связи с принятием федерального закона №97-ФЗ от 06.05.1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», возникла некая правовая коллизия, заключающаяся в том, что его принятие должно отменить действие Указа президента РФ №305. Но в законе №97-ФЗ отсутствуют какие-либо рекомендации по применению положений данного закона для субъектов РФ и муниципальных образований, как это было сделано в Указе президента РФ №305. В данном законе не оговаривается применение иных способов закупок кроме конкурсных. И само название закона «О конкурсах ....» определяет сферу его применения. Но вышеуказанный Указ охватывал значительно большую сферу, ибо он утверждал Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, т.е. охватывал все способы закупок, включая внеконкурсные; распространял действие данного Положения, в том числе, и на муниципальные образования.
В 1999 г. в Государственной Думе РФ была предпринята попытка разработки проекта федерального закона «Об основах формирования муниципального заказа», однако законопроект был отклонен, ибо по мнению законодателей вторгался в компетенцию органов местного самоуправления.
Таким образом, в настоящее время для муниципальных образований возник своеобразный «правовой вакуум», когда отсутствует жесткое требование об обязательности конкурсного размещения заказов. Отсутствие единых концептуальных подходов к разработке нормативно-правовой базы в сфере муниципального заказа затрудняет работу органов местного самоуправления в этом направлении и, в конечном итоге, затрудняет широкое внедрение практики муниципального заказа.
Каков же выход из создавшегося положения? Совершенно понятно, что на федеральном уровне оставлять весь комплекс имеющихся в настоящее время законодательных актов без изменений невозможно.
На наш взгляд, возможен следующий вариант законодательной инициативы. Он предусматривает введение отдельных изменений и дополнений в уже существующие федеральные законы — «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». В первый из них можно ввести дополнения, охватывающие организационные основы муниципального заказа на разных стадиях его жизненного цикла (планирование, формирование, размещение и исполнение); во второй — положения, связывающие муниципальный заказ с бюджетным процессом в муниципальном образовании.
Опыт внедрения муниципального заказа показывает, что в состав нормативно-правовых актов местного самоуправления по данному вопросу может входить следующая документация:
— Положение о муниципальном заказе в данном муниципальном образовании;
— Положение о порядке формирования сводного проекта муниципального заказа;
— Положение о правилах закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд;
— Положение о порядке ведения сводного реестра закупок в данном муниципальном образовании;
— Положение о конкурсной комиссии данного муниципального образования;
— Положение об отделе (управлении, департаменте) муниципального заказа.
Законодательное решение вопроса о правоотношениях в области муниципального заказа на федеральном уровне позволяет не только быстро внедрить его в большинстве муниципальных образований, но и поднимет авторитет местной власти, позволит более гибко проводить экономическую политику на местном уровне.

Владимир Ворошилов, к.т.н., доцент, проректор по учебной работе Красноярского филиала МГУ экономики, статистики и информатики, директор регионального центра подготовки кадров для системы закупок;
Семен Адамовский. Начальник отдела Главного управления развития экономики и планирования администрации Красноярского края

Журнал «Бюджет» №10 октябрь 2003 г.

Поделиться