Вита Александровна ЯГОВКИНА, старший консультант Института реформирования общественных финансов, доцент кафедры государственного регулирования экономики РАНХиГС при Президенте РФ, к. ю. н.
Стремительные темпы информатизации общества заставляют регионы и муниципалитеты более тщательно подходить к вопросу о публикации в Интернете сведений о своих бюджетах и проводимой бюджетной политике. Самые открытые публично-правовые образования в конечном итоге оказываются наиболее дееспособными, поскольку в них удается наладить реальное, а не декларируемое взаимодействие власти и населения.
Принцип прозрачности (открытости) бюджета закреплен в ст. 36 Бюджетного кодекса, однако существует еще несколько документов концептуального характера, которые раскрывают порядок его практической реализации. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. №
На сайте журнала «Бюджет» есть библиотека статей, посвященная открытому бюджету. Ознакомиться с материалами можно здесь.
Ориентация на повышение открытости бюджета обозначена и в Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов. В них, в частности, указано, что для обеспечения прозрачности и открытости бюджетного процесса необходимо:
· в 2013 году разработать методические рекомендации по представлению бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении в понятной, информативной и компактной форме для граждан;
· создать Единый портал бюджетной системы Российской Федерации, который сделает доступной в режиме реального времени структурированную с учетом потребностей заинтересованных пользователей информацию о бюджетном процессе.
Открытый бюджет позволяет повысить качество управления бюджетными средствами, наладить контакт с населением по такому обычно сложному для людей вопросу, как бюджет, повысить эффективность использования бюджетных средств, обеспечить прозрачность и достоверность отчетов об исполнении бюджета. Население получает оперативный доступ к информации о бюджете территории и деятельности бюджетного сектора, кроме того, повышается уровень бюджетного контроля, в том числе недостаточно развитого у нас общественного контроля.
Кажется очевидным, что в первую очередь речь идет об обязательной публикации принятого бюджета публично-правового образования в средствах массовой информации. Однако растущая информатизация общества ставит вопрос об обнародовании сведений о бюджете и бюджетной политике региона или муниципального образования не только в региональной или местной прессе, но и в Интернете. Часто на практике все ограничивается тем, что на официальном сайте региона или муниципального образования вывешивается текст нормативного акта о бюджете на текущий год, который и так подлежит обязательному опубликованию в полном объеме в средствах массовой информации. Особенно страдают этим недостатком сайты муниципальных образований (причем это может относиться и к довольно крупным районам или городам) и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
При этом на сайте иногда отсутствуют все приложения к этому нормативному акту, которые и содержат полные сведения о бюджете, запланированных доходах и расходах и позволяют проанализировать бюджетную политику территории. Часто информация является неактуальной, устаревшей, не работают ссылки и т. д. Очевидно, что для населения следует размещать не только первоначальную версию закона о бюджете, но и действующий текст, а не оставлять проект акта или старую его редакцию с приложением множества (вплоть до нескольких десятков) изменений в хронологическом порядке, которые посетитель должен самостоятельно отслеживать, чтобы попытаться понять новый текст. Все-таки речь идет об открытости сведений об основном фонде денежных средств, формируемом за счет налогоплательщиков, а не о массе решений представительного органа по конкретному вопросу.
Некоторые территории размещают информацию о бюджете таким образом, что ее практически невозможно найти, например в разделе «Статистика», «Нормативные акты» или даже «Справочная информация». То есть, даже если данные о важнейшем финансовом документе на официальном сайте есть, неподготовленному человеку очень трудно обнаружить и воспринять их. Лучше всего если информация о бюджете, хотя бы самая основная, будет доступна посетителю официального сайта прямо на главной странице в отдельном разделе «Бюджет». Ряд публично-правовых образований имеют отдельный сайт «Открытый бюджет» (например, г. Москва) или соответствующий раздел на официальном сайте (например, г. Петрозаводск). Кроме того, посетитель должен легко находить информацию о бюджете с учетом функции «Поиск», как, например, это можно сделать на сайте г. Тольятти: поиск проводится очень легко, а полученная информация является корректной и полной. Навигация сайта тоже должна быть простой и понятной, как, например, на сайте главы муниципального образования ЗАТО город Североморск.
Как уже отмечалось, для большинства населения текст собственно нормативного акта о бюджете представляет собой огромный набор малопонятных сведений. Поэтому, не отрицая необходимости размещения текста официального акта о бюджете, что прямо закреплено в законодательстве, надо уделять внимание опубликованию иных информационных материалов: объяснений в прессе, интервью, слайдов, графиков или схем, наглядно описывающих бюджет и его параметры, направления расходования бюджетных средств. Жителям очень важно видеть, сколько денег будет израсходовано на различные цели, особенно социальной направленности, как это соотносится с другими расходами, каковы источники поступлений средств в бюджет, насколько велик дефицит бюджета и за счет чего планируется его покрыть и т. д.
Например, замечательный путеводитель по бюджету есть на сайте Красноярского края, он содержит массу полезной и доступной информации об источниках формирования доходов, направлениях расходов бюджета (отдельно выделены новые, не имевшиеся ранее направления расходов, в том числе по целевым программам), сопровождающейся конкретными цифрами и простыми для восприятия графиками. При этом направления расходов обозначены достаточно детально. Гражданин может сделать выводы, скажем, не только о поддержке культуры, образования или здравоохранения в целом, но и о более конкретных вещах — например, о направлениях, по которым можно получить краевые социальные гранты, перечне объектов строительства за счет регионального бюджета, в том числе и в разрезе муниципальных образований, направлениях финансирования по программе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления на территории края. Там же можно найти заключения экспертного совета на проекты законов о краевом бюджете, данные о межбюджетных отношениях, реформировании общественных финансов и многое другое.
В качестве примера можно привести сайт г. Перми: в разделе «Публичный бюджет» бюджеты города на 2012 год и на
Чтобы реализовать принцип открытости бюджета в полном объеме, следует разместить на сайте информацию о бюджетах за несколько последних лет, а не только за текущий год. По критерию открытости бюджета выигрывают те публично-правовые образования, которые помимо текстов бюджетов публикуют данные об исполнении текущего бюджета. В зависимости от возможностей (в том числе технических и организационных) и объемов бюджетных средств информация может обновляться ежеквартально, ежемесячно или даже чаще. Сведения об исполнении бюджета можно давать не только в виде общих цифр, но и в разрезе отдельных видов доходов и расходов, показывать динамику исполнения бюджета.
Открытости бюджета способствует обнародование иных официальных материалов, среди которых на первом месте нормативно-правовые акты всех уровней, регулирующие бюджетные отношения и бюджетный процесс на данной территории. Особое место следует уделить размещению нормативных актов, регулирующих принятие бюджета и иные бюджетные вопросы (например, принятие государственных и муниципальных программ, предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме). Населению найти их в официальных источниках нелегко, особенно если учесть постоянные изменения законодательства. Кстати, желательно сделать возможным скачивание текстов нормативных актов и сопутствующих материалов, размещенных на сайте (как это сделано, например, на сайте Красноярского края), и даже поставить счетчик скачиваний (сайт г. Муравленко), что позволит понять, насколько население нуждается в таких данных.
Весьма полезной является информация об участниках бюджетного процесса и их полномочиях, особенно о деятельности финансовых и контрольно-счетных органов, информация о программах реформирования региональных и муниципальных финансов, инструментах, способствующих повышению эффективности управления региональными или муниципальными финансами, о состоянии и структуре государственного и муниципального долга, порядке осуществления финансового (бюджетного) контроля. Примером в данном случае может послужить сайт администрации Санкт-Петербурга, где помимо текстов бюджетов на текущий год и прошлые годы содержится информация о получателях бюджетных средств (что достаточно редко встречается на официальных сайтах), доходах и расходах бюджета, основные сведения о бюджетном процессе, включающие указание временных рамок для тех или иных этапов и процедур, описание проводимых в данное время мероприятий, а также ссылки на сайты органов, ответственных за эти этапы. Кроме того, сайт содержит информацию аналитического характера по бюджету, состоянию государственного долга субъекта РФ, управлению ликвидностью, финансированию инвестиционных программ и взаимодействию с федеральным бюджетом.
К подобной дополнительной информации также можно отнести доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, участвующих в бюджетной деятельности, сведения о мониторинге качества финансового менеджмента, об инвестициях, осуществляемых за счет средств бюджета, о социально-экономическом развитии территории (в том числе прогноз социально-экономического развития, на котором базируется бюджет), реестр расходных обязательств, сведения об осуществляемых за счет бюджета закупках товаров, работ и услуг, отчеты глав регионов или муниципальных образований. Среди муниципальных образований по данному показателю хорошим примером являются сайты г. Стрежевого и Муравленко.
В контексте реформы государственных и муниципальных учреждений сведения о сети учреждений, об их финансировании и о предоставляемых ими услугах (как бесплатных, так и платных) также способствуют реализации принципа открытости бюджета, повышению уровня доступности услуг. Конечно, это не отменяет необходимости публиковать соответствующую информацию в установленном законодательством порядке, но для удобства населения желательно повторить некоторую часть этих данных на официальном сайте (в более простой и компактной форме). Например, на сайте Ярославской области есть отдельный подраздел о реализации Федерального закона №
Поскольку в настоящее время речь идет о переходе к программным бюджетам, большое внимание следует уделить сведениям о региональных и муниципальных программах. Население должно знать о принимаемых программах и понимать их роль, цели и задачи, инструменты реализации, конкретные мероприятия, запланированные в рамках программы, что поможет представить себе суть программы конкретно, а не в абстрактных, зачастую мало понятных для неспециалиста цифрах. Открытости бюджета будет способствовать и информация о том, достигнуты ли поставленные в программе цели и задачи. Поскольку механизм управления любой программой предусматривает отчетность о ее исполнении, результаты исполнения программы можно постоянно обнародовать, осуществлять мониторинг и доводить данные до сведения населения.
Кроме того, на сайте можно обсуждать вопросы, связанные с бюджетом (например, рассматривать предложения по экономии бюджетных средств), отвечать на вопросы населения, что позволит повысить доступность сведений о бюджете даже для тех категорий граждан, которые не всегда могут самостоятельно разобраться в прилагаемой официальной документации. Если размещать на сайте информацию о публичных слушаниях по поводу бюджета и материалы к этим слушаниям таким образом, чтобы их можно было легко найти (как, например, на сайте Архангельской области), это поможет привлечь к ним население. Не секрет, что регионы и муниципальные образования часто жалуются на пассивность граждан в обсуждении проектов бюджетов. Иногда это связано именно с отсутствием у них информации о слушаниях, а снять данную проблему помогает сайт, где увидеть сообщение гораздо проще, чем в местной газете. Это также поможет развивать институт общественного контроля на соответствующей территории и осуществлять реальное, а не декларируемое взаимодействие с населением.
