Версия для печати 5462 Материалы по теме
дорждеев
 
завьялов
 Волгоградская область 31 июля 2007 г. приняла в окончательном чтении закон «Об областном бюджете на 2008 г. и на период до 2010 г.». Непосредственно процесс рассмотрения и принятия бюджета в областной Думе занял ровно два месяца – июнь и июль – время совместной конструктивной работы исполнительной, законодательной власти, Контрольно-счетной палаты области.
 Александр ДОРЖДЕЕВ, заместитель главы администрации Волгоградской области, председатель Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства
 Дмитрий ЗАВЬЯЛОВ, заместитель председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области, начальник управления межбюджетных отношений

Прогнозируемый объем доходов областного бюджета на 2008 г. составил 39,0 млрд руб., в том числе 7,6 млрд – безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Всего доходная часть консолидированного бюджета области равна 53,6 млрд. Расходы областного бюджета на 2008 г. утверждены в сумме 40,8 млрд руб., соответственно дефицит бюджета составит 1,8 млрд, или 5,6% к объему доходов областного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Что касается планового периода, то прогнозируемый общий объем доходов областного бюджета на 2009 г. равен 41,2 млрд руб., в том числе 5,9 млрд – безвозмездные поступления из федерального бюджета; на 2010 г. – в сумме 45,7 млрд, в том числе 5,3 млрд – безвозмездные поступления из федерального бюджета. Доходная часть консолидированного бюджета области на 2009 г. составит 58,1 млрд руб., на 2010 г. – 64,2 млрд.
Общий объем расходов областного бюджета на 2009 г. запланирован в сумме 42,3 млрд руб., в том числе условно утвержденные расходы в сумме 1,1 млрд, и на 2010 г. – в сумме 46,3 млрд, в том числе условно утвержденные расходы в сумме 2,3 млрд. Дефицит областного бюджета на 2009 г. планируется в сумме 1,1 млрд руб., или 3,1% к объему доходов областного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; на 2010 г. – в сумме 0,6 млрд руб., или 1,4% к объему доходов областного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Таким образом, в ближайшие три года область ставит перед собой задачу снижения дефицита как в номинальном выражении, так и в относительных показателях. Инструментом снижения дефицита должен стать опережающий темп роста собственных (налоговых и неналоговых) доходов над расходами. Так, планируется, что за трехлетний период собственные доходы областного бюджета увеличатся с 31,4 до 40,4 млрд руб. (на 128,7%), а расходы – с 40,8 до 46,3 млрд (на 113,5%). Всего доходы консолидированного бюджета области повысятся с 53,6 до 64,2 млрд (на 119,8%).
Одним из ключевых новшеств стало построение межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу. В апреле 2007 г. в Волгоградской области был принят, по сути, новый закон о межбюджетных отношениях, действие которого не ограничено во времени и позволяет формировать межбюджетные отношения в области на среднесрочную перспективу, что прежде было невозможно. Бессрочность, неограниченность во времени – важная, но далеко не единственная новация в межбюджетных отношениях области с муниципалитетами в предстоящей трехлетке. Изменился принцип расчета и распределения финансовой помощи: общей объем дотаций на планируемый финансовый год определяется путем индексации объема текущего финансового года, а не исходя из финансовых разрывов, как было раньше. В конце концов, расходы областного бюджета на предоставление финансовой помощи местным бюджетам значимы для областного бюджета не более и не менее, например, расходов на среднее специальное образование, оказание специализированной медицинской помощи, социальную защиту населения или обеспечение безопасности на улицах городов, сел и деревень. Все перечисленные расходы в итоге ориентированы на оказание бюджетных услуг жителям, поэтому и приоритетность их должна быть равнозначной, а значит, изменение плановых показателей должно подчиняться одним и тем же закономерностям. Вот и на 2008 г. увеличение расчетных фондов финансовой поддержки, распределяемых на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, было произведено путем индексации фондов 2007 г. на уровень инфляции.
Изменился сам принцип распределения дотаций – новая методика предполагает последовательное применение трех технологий межбюджетного регулирования: с учетом уровня бюджетной обеспеченности, с учетом различий в структуре расходов местных бюджетов и компенсационная составляющая. Коренным образом была изменена технология расчета индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Индекс налогового потенциала вычисляется исходя из макроэкономических показателей, а не ожидаемых поступлений, прогноза, как прежде. Индекс бюджетных расходов рассчитывается с учетом соотношения коэффициентов удорожания, характеризующих различия в стоимости бюджетных услуг, а не планируемых подушевых расходов, как ранее. Но здесь хотелось бы обратить внимание не столько на изменение принципа расчета индексов (поскольку Волгоградская область далеко не первый регион, изменивший это принцип), а на состав коэффициентов удорожания. Построение межбюджетных отношений должно учитывать не только факторы, характерные для муниципальных образований во всех регионах, но и факторы, обусловливающие существенные различия в стоимости бюджетных услуг в масштабе одного региона. Так, к коэффициентам удорожания, которые смело можно применять во всех регионах, относятся коэффициенты масштаба, дисперсности, урбанизации, коэффициент различия в стоимости коммунальных услуг бюджетных учреждений, коэффициент возрастной структуры (универсальные коэффициенты удорожания). Кроме того, при формировании межбюджетных отношений между регионом и муниципальными образованиями применяется более 10 коэффициентов удорожания (коэффициент различия труда муниципальных служащих, коэффициенты благоустройства, ветхости инженерных сетей, жилищного фонда, загруженности бюджетных учреждений и т.д.), учитывающих различия в стоимости бюджетных услуг, характерные для поселений области.
Впервые местным бюджетам гарантировано, что расчетный объем средств, передаваемый им из областного бюджета через дотации и дополнительные нормативы отчислений, на последующий финансовый год будет не меньше, чем был в предыдущем году, – это новация, которая создает мощный стимул к увеличению собственных доходов и эффективному использованию бюджетных средств. Муниципальные образования, даже имея возможность отказаться от излишних, неэффективных расходов, не делали этого: ведь тогда уменьшится и финансовый разрыв, что приведет к сокращению финансовой помощи. Другие же муниципальные образования, имеющие потенциал к росту доходов, не стремились к его полной реализации: если собственные доходы будут расти быстрее, чем инфляция, то опять-таки сократится финансовый разрыв и уменьшится финансовая помощь.
В целом новую методику межбюджетных отношений в Волгоградской области можно назвать серьезным шагом на пути построения межбюджетных отношений с муниципалитетами на принципиально новых позициях.
Осуществление бюджетной реформы, в том числе разграничение полномочий, компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, привело к тому, что практически все функции в сфере социальной защиты населения возложены на государственный уровень, в том числе и на уровень субъектов РФ, к обязательным вопросам местного значения социальная защита более не относится. Следовательно, ответственность региональных властей в данном вопросе резко возросла. Отчасти этим объясняется принятие в последние два-три года новых нормативных правовых актов региона по вопросам социальной защиты, увеличение расходов на социальную защиту, структурные преобразования в органах управления.
Под реализацией бюджетной политики в социальной сфере следует понимать не только мероприятия, связанные с оказанием финансовой помощи населению, – это более емкое понятие, предполагающее использование широкого спектра технологических приемов. Социальная политика включает в себя и регулирование вопросов оплаты труда работников бюджетных учреждений, и оказание мер дополнительной поддержки вкупе с регулированием оплаты труда – вопросы, в решении которых региональные органы управления обладают всей полнотой власти (если предоставление установленных федеральным законом мер социальной поддержки является обязанностью региона). Эффективность реализации социальной политики в целом зависит не столько от количества проводимых мероприятий и принятых законов, сколько от комплексности мер.
Проект бюджета Волгоградской области на 2008 г. и на период до 2010 г. носит социальный характер. Более 50% всех расходов связаны с социальной сферой, причем в дальнейшем планируется увеличение бюджетных ассигнований на эти цели. Бюджетная политика Волгоградской области на 2008–2010 гг. направлена на повышение реальных доходов работников бюджетной сферы. С 1 сентября 2008 г. предполагается увеличить заработную плату на 7,0%, с 1 августа 2009 г. – на 6,8%, с 1 января 2010 г. – на 6,5%. Сохраняется положение, закрепляющее увеличение на 25% окладов специалистам бюджетной сферы, работающим и проживающим в сельской местности.
Что касается дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, то и здесь сделано немало: областью приняты дополнительные меры поддержки в сфере образования, здравоохранения, материнства и детства и т.д. Например, с целью поддержки материнства и детства в регионе выплачиваются ежемесячные пособия на ребенка гражданам, имеющим детей, в размере 140 руб. (базовое), одиноким матерям – 280 руб., прочим категориям граждан (родители которых уклоняются от уплаты алиментов, или если отец – военнослужащий, проходящий службу по призыву) – 210 руб. Общая сумма в бюджете на 2008 г. запланирована в объеме 549,6 млн руб.
Предусмотрены дополнительные единовременные пособия в связи с рождением ребенка в размере двух прожиточных минимумов, установленных на территории Волгоградской области на момент рождения, – на эти цели в проекте бюджета запланировано 142,7 млн руб.
С 1 января 2008 г. вступает в силу закон Волгоградской области «О мерах социальной поддержки беременных женщин, кормящих матерей и детей от одного до трех лет, имеющих среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного на территории Волгоградской области», на реализацию которого выделено 297 млн руб.
В 2008–2010 гг. будут сохранены все меры социальной поддержки, принятые ранее органами государственной власти Волгоградской области, – 1,8 млрд руб.:
- на питание детям от года до трех лет из малоимущих семей ежемесячная денежная выплата составит 90 руб.;
- на дополнительное пенсионное обеспечение Героев социалистического труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы – 700 руб. в месяц;
- на дополнительное пенсионное обеспечение Героев Советского Союза и полных кавалеров ордена Славы – 1 000 руб. в месяц;
- на единовременные денежные выплаты на детей, проживающих в малоимущих семьях с единственным родителем – отцом – 1 500 руб. на ребенка;
- на социальную поддержку граждан, удостоенных звания «Ветеран труда Волгоградской области», – 325 руб.;
- на социальную поддержку студенческим семьям, имеющим детей, и отдельным категориям студентов – 450 руб.
Чтобы помочь детям-сиротам реализовать свое право на семью посредством создания приемных, опекунских семей, в области оказывается поддержка таким семьям. На выплату заработной платы приемным родителям в 2008 г. предусмотрено 6,7 млн руб. – это в 3,3 раза больше, чем в 2007 г., что свидетельствует о росте числа семей, которые берут детей на воспитание. Под особым контролем находится предоставление жилья детям-сиротам: на 2008 г. на эти цели запланировано 275 млн руб.
Большое внимание уделяется улучшению качества образования, оснащению школ оборудованием, использованию новых педагогических технологий. На реализацию программы «Школьный автобус» на 2008 г. предусмотрено 71,4 млн руб.
По-прежнему приоритетным является выделение средств на организацию отдыха и оздоровление детей и подростков (169,7 млн руб.), а также на проведение новогодних мероприятий, в частности приобретение подарков (12 млн). На оказание высокотехнологичных видов медицинской помощи планируется направить 210,5 млн руб., на бесплатное обеспечение лекарственными средствами малоимущих и социально незащищенных категорий граждан – 18 млн.
Таким образом, новый областной законопроект о бюджете сочетает в себе различные технологии реализации социальной политики: построение эффективной социальной политики в сочетании с мерами дополнительной социальной поддержки и регулирования системы оплаты.
Распространенно мнение о том, что среднесрочное или тем более долгосрочное планирование возможно лишь при достижении определенной стабильности, предсказуемости экономики. И это вполне логично. Разрабатывать программу действий, время реализации которой выходит за рамки одного финансового года имеет смысл лишь в условиях, когда на среднесрочную перспективу имеется достоверный прогноз развития таких внешних факторов, как рост фонда оплаты труда, повышение цен, когда становится предсказуемой налоговая и бюджетная политика.
Однако мы предлагаем рассматривать введение среднесрочного планирования через иную призму: не как результат стабильности и предсказуемости, а как способ поступательного развития территории. Благодаря данному инструменту бюджетной политики непосредственные исполнители получают ориентиры в своей работе. И в этом вопросе Бюджетный кодекс РФ предоставляет субъектам РФ право выбирать, использовать новый инструмент при реализации региональной бюджетной политики или нет. В первом случае применять его можно начиная с 2008 г., во втором есть время осознать ситуацию, начав с более простых упражнений, например с обязательного составления трехлетнего финансового плана.
Новый Бюджетный кодекс отличается от прежнего достаточно либеральным настроем. Это и расширение компетенции исполнительных органов, и возможность бюджетных учреждений, получивших статус автономного учреждения, работать в условиях полной самоокупаемости, участвовать в конкурсе на размещение муниципального и/или государственного заказа по оказанию определенных бюджетных услуг населению, и упрощение требований к построению системы межбюджетных отношений. Бюджетный процесс становится более гибким, что позволяет регионам и муниципальным образованиям более активно проводить собственную бюджетную политику.
Есть в новом Бюджетном кодексе и недоработки, нестыковка определенных понятий, пробелы в вопросах, касающихся реализации тех или иных процедур. Например, непосредственное принятие денежных обязательств, заключение гражданско-правовых договоров купли-продажи, выполнения работ и т.п. осуществляют преимущественно бюджетные учреждения и главные распорядители. Условием повышения эффективности использования бюджетных средств является заинтересованность в этом бюджетных учреждений. Следовательно, необходимо создать условия, при которых бюджетополучатель будет заинтересован тратить средства на решение приоритетных задач, причем тратить экономно. Для этого в Бюджетном кодексе целесообразно ввести норму, в соответствии с которой лимиты бюджетных ассигнований, не выбранные главным распорядителем, получателем бюджетных средств с целью отсрочить расходы на более поздний период либо в силу проведенной экономии, переносятся на следующий финансовый год. Источник – остатки средств на бюджетном счете, образовавшиеся в связи с недофинансированием планируемых расходов.
Но как бы то ни было, трехлетний бюджет – это весьма эффективный инструмент реализации бюджетной политики, программы социально-экономического развития региона. Регионы, которые отложили переход на трехлетний бюджет, рискуют заметно отстать от тех субъектов РФ, которые решились на применение данного инструмента. Стремление Волгоградской области перейти на трехлетний бюджет начиная с 2008 г. вселяет определенную уверенность в завтрашнем дне, дает надежду на качественное улучшение жизни. При формировании первого трехлетнего областного бюджета была предварительно проведена научно-методическая подготовка, и мы надеемся, что результаты оправдают ожидания.

Журнал "Бюджет" №9 сентябрь 2007 г.
Поделиться