Версия для печати 4260 Материалы по теме
Александр Дорждеев
Завьялов Д. Ю.
 
Александр ДОРЖДЕЕВ, заместитель главы администрации Волгоградской области – председатель Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства 
Дмитрий ЗАВЬЯЛОВ, заместитель председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области – начальник управления межбюджетных отношений 

За последние несколько лет изменилось практически все финансово-бюджетное устройство страны. Преобразования затронули налоговое законодательство, межбюджетные отношения, технологии межбюджетного регулирования, процедуры разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы и формирования первичного уровня местного самоуправления – поселковых муниципальных образований, имеющих собственные бюджеты. И нет такой сферы, которая не подверглась бы критическому анализу с точки зрения перераспределения полномочий или доходных источников, адекватности технологии межбюджетного регулирования и необходимого количества средств для надлежащего исполнения полномочий.

Однако работа над совершенствованием технологических приемов не должна подменять цель всех происходящих преобразований – положительные социальные эффекты. Например, как отразилось на населении назначение губернаторов Президентом РФ, появление нового уровня бюджетной системы, передача на региональный уровень специализированной медицинской помощи, среднего специального образования, предоставление субвенций на образовательный процесс, закрепление за поселковым уровнем вопросов в сфере ЖКХ, благоустройства, культуры и т.д.

Необходимость системы мониторинга изменения социальных эффектов нашла свое отражение в указе Президента РФ от 28 июня 2007 г. «Об оценке деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Придав особый статус высшим должностным лицам субъектов РФ, федеральный законодатель вместе с тем передал им больший объем полномочий, и, как следствие, возникла потребность в контроле за деятельностью исполнительных органов. Преобразования должны осуществляться с учетом возможных рисков, однако в настоящее время политические, экономические, социальные риски не увязаны в единую систему мониторинга. Подписание указа может рассматриваться в качестве намерения создать систему мониторинга, что является логическим продолжением административных преобразований.

Статусные преобразования коснулись и системы местного самоуправления. Введение двухуровневой системы, формирование бюджетов на районном и на поселковом уровне изменило характер взаимодействия органов местного самоуправления. Новые поселковые администрации, главы поселений уже не подчинены по должности администрации муниципального рай­она. Поселения приобрели большую самостоятельность, муниципальные районы и городские округа освобождены от выполнения ряда задач местного значения: социальной защиты населения, оказания специализированной медицинской помощи, организации среднего специального образования и т.д., а муниципальные районы – и от решения вопросов в сфере ЖКХ и благо­устройства. В результате районы и городские округа в состоянии сосредоточить усилия на оставшихся задачах, а в рамках поселковых образований появилась возможность оперативно решать отдельные локальные (уровня небольшого населенного пункта или его части) вопросы. Так было и прежде, когда муниципальным образованием являлся только муниципальный район, однако, если для населенного пункта в 200 жителей поломка водяного насоса – проблема, которая требует первоочередного решения, то для района с 50 населенными пунктами с численностью в 20–30 тыс. жителей – это второстепенная задача, а жалоба жителей на плохое состояние дороги (или вовсе ее отсутствие) на одной из улиц этого населенного пункта вызывает на районном уровне недоумение: как можно беспокоить по такому поводу?

Перечень небольших проблем достаточно разнообразен: починить участок дороги (несколько метров), приобрести для клуба комплект кресел, пробурить скважину и т.д.; причем затраты на решение указанных вопросов невелики – от нескольких тысяч до нескольких сотен тысяч руб­лей. Отметим, что положительный социальный эффект от нового уличного фонаря (установка которого вместе с оплатой потребляемой электроэнергии обойдется в сумму около 1 тыс. руб.) может многократно превышать эффект от установки в районной больнице рентгеновского оборудования стоимостью несколько миллионов руб­лей или компенсировать негативный эффект от его отсутствия. Да и формирование мнения жителей о комфортности условий и качестве жизни порой происходит под воздействием именно таких локальных проблем.

Однако помимо положительных эффектов есть и негативные: в частности, заметно увеличилось количество муниципальных служащих. Как правило, чем меньше поселение, тем больше в структуре поселкового бюджета доля расходов на содержание органов местного самоуправления. Изначально предполагалось, что рост численности муниципальных служащих и расходов на их содержание в поселениях окажется незначительным, поскольку будет компенсироваться сокращением числа чиновников в районах. Кроме того, после передачи расходных полномочий с местного на региональный уровень (социальная защита населения, оказание специализированной медицинской помощи, обеспечение среднего специального образования) нагрузка муниципальных служащих районов и городских округов уменьшится. К сожалению, снижение нагрузки не привело к сокращению численности служащих. Районные администрации обосновывали сохранение количества чиновников принятием к исполнению по соглашениям поселковых вопросов местного значения, а после того как поселения стали все чаще заявлять о самостоятельном решении поселковых вопросов – необходимостью координировать работу поселковых администраций. Способствовало этому и закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ у поселений и районов практически одинаковых или очень похожих вопросов в сфере культуры, библиотечного обслуживания, физкультуры и спорта, молодежной политики. Прежние специалисты районных администраций стали приобретать статус заместителей начальников и начальников соответствующих отделов, иными словами, произошла замена «рядовых» должностей муниципальной службы (специалист первой категории, ведущий специалист, реже – главный специалист) более дорогостоящими руководящими постами. Эти процессы приводят к увеличению доли расходов местных бюджетов на содержание аппарата управления и формируют у населения негативное отношение к местному самоуправлению и государственной власти вообще.

Система оценки результативности должна быть разработана и для муниципальных образований.

Мониторинг за соблюдением органами местного самоуправления норм бюджетного законодательства вряд ли может соответствовать требованию мониторинга рисков. Каждый регион по-своему разрабатывает систему оценки, не имея научно обоснованной методологии расчетов. Отдельные показатели, используемые для оценки результативности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, применяются и для оценки деятельности муниципальных образований, однако для муниципальных образований система показателей должна быть отличной от федеральной системы.

Перечень показателей эффективности деятельности регионов напоминает финансовый отчет или актив бухгалтерского баланса с элементами социологического опроса. Возможно, для оценки государственных топ-менеджеров данный подход вполне приемлем, но оценивать деятельность муниципальных образований подобным образом, на наш взгляд, не совсем правильно по ряду причин. Во-первых, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а значит, высшие должностные лица муниципальных образований не могут рассматриваться в качестве региональных топ-менеджеров. Во-вторых, расходные полномочия, отнесенные к вопросам местного значения, направлены на предоставление населению бюджетных услуг, потребление которых необходимо в повседневной жизни. Например, обращения к услугам в сфере специализированной медицинской помощи, среднего специального образования, услугам внешней обороны и внутренней безопасности в жизни человека может и не произойти, но обращения к услугам организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, дошкольного и общего образования, здравоохранения, благоустройства избежать невозможно. В связи с этим показатели результативности для оценки деятельности муниципальных образований должны быть сформированы в большей степени по конечным бюджетным услугам, предоставление которых отнесено к их компетенции.

В Волгоградской области разрабатывается система оценки результативности деятельности органов местного самоуправления. Предполагается использовать порядка 50 показателей, характеризующих эффективность работы органов местного самоуправления по следующим направлениям:
  • качество управления бюджетом – семь показателей;
  • макроэкономика – восемь показателей;
  • демографическая ситуация – шесть показателей;
  • преобразования в социальной сфере – 26 показателей;
  • преобразования в сфере ЖКХ – семь показателей;
  • общественная безопасность – два показателя (табл. 1).

Таблица 1. Отдельные показатели оценки результативности работы муниципальных районов (городских округов)

 

 

 

Наименование показателя

Оценка (баллы)

Качество управлением бюджетом

Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов муниципальных образований в сопоставимых условиях в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года

-1

на уровне предыдущего года от 0 до 30

0

выше уровня предыдущего года от 30 до 40

+1

выше уровня предыдущего года от 40 до 50

+2

выше уровня предыдущего года свыше 50

+3

Динамика кредиторской задолженности бюджетов муниципальных районов (городских округов) в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 10

+3

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

+2

ниже уровня предыдущего года от 1 до 5

+1

ниже уровня предыдущего года до 1

0

выше уровня предыдущего года

-1

Наличие просроченной кредиторской задолженности по заработной плате с начислениями перед работниками бюджетных учреждений, финансируемых из консолидированных бюджетов муниципальных образований

 

наличие

-2

отсутствие

+2

Наличие задолженности муниципальных районов (городских округов) по бюджетным кредитам на конец отчетного финансового года

 

наличие

-3

отсутствие

+1

Динамика удельного веса расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов) на аппарат управления к показателю в среднем по муниципальным районам (городским округам)

 

ниже среднего уровня свыше 20

+3

ниже среднего уровня от 10 до 20

+2

ниже среднего уровня от 5 до 10

+1

на уровне среднего от 0 до ± 5

0

выше среднего уровня от 5 до 10

-1

выше среднего уровня от 10 до 20

-2

выше среднего уровня свыше 20

-3

Макроэкономические показатели

Динамика среднемесячных денежных доходов на душу населения в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года или выше до 10

-1

выше уровня предыдущего года свыше 10 до 15

0

выше уровня предыдущего года свыше 15 до 25

+1

выше уровня предыдущего года свыше 25 до 35

+2

выше уровня предыдущего года свыше 35

+3

Динамика среднемесячной зароботной платы в расчете на одного работника крупных и средних предприятий в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года или выше до 10

-1

выше уровня предыдущего года свыше 10 до 15

0

выше уровня предыдущего года свыше 15 до 25

+1

выше уровня предыдущего года свыше 25 до 35

+2

выше уровня предыдущего года свыше 35

+3

Динамика численности официально зарегистрированных безработных в общей численности в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 10

+3

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

+2

ниже уровня предыдущего года от 1 до 5

+1

ниже уровня предыдущего года до 1

0

выше уровня предыдущего года

-1

Демографические показатели

Смертность в трудоспособном возрасте в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 10

+3

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

+2

ниже уровня предыдущего года от 1 до 5

+1

ниже уровня предыдущего года до 1

0

выше уровня предыдущего года свыше 1

-1

Смертность в трудоспособном возрасте от внешних воздействий и алкоголизма в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 10

+3

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

+2

ниже уровня предыдущего года от 1 до 5

+1

ниже уровня предыдущего года до 1

0

выше уровня предыдущего года свыше 1

-1

Младенческая смертность в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 10

+3

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

+2

ниже уровня предыдущего года от 1 до 5

+1

ниже уровня предыдущего года до 1

0

выше уровня предыдущего года свыше 1

-1

Эффективность преобразований в социальной сфере

Средня продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на 100 работающих жителей муниципального района в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 10

+3

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

+2

ниже уровня предыдущего года от 1 до 5

+1

ниже уровня предыдущего года до 1

0

выше уровня предыдущего года

-1

Работа больничной койки (койки круглосуточного прибывания), финансируемой из бюджета и фонда обязательного медицинского страхования в % к среднеобластному показателю

 

выше уровня среднеобластного показателя свыше 10

+3

выше уровня среднеобластного показателя от 5 до 10

+2

выше уровня среднеобластного показателя от 1 до 5

+1

на уровне среднеобластного показателя до ±1

0

ниже уровня среднеобластного показателя от 1 до 10

-1

ниже уровня среднеобластного показателя от 10 до 20

-2

ниже уровня среднеобластного показателя свыше 20

-3

Средняя продолжительность пребывания больного на больничном листе по муниципальному образованию по форме 16-ВН в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 10

+3

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

+2

ниже уровня предыдущего года от 1 до 5

+1

ниже уровня предыдущего года до 1

0

выше уровня предыдущего года

-1

Заболеваемость детей первого года жизни в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 10

+3

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

+2

ниже уровня предыдущего года от 1 до 5

+1

выше или ниже уровня предыдущего года до 1

0

выше уровня предыдущего года свыше 1

-1

Количество дней пропущенных по болезни в дошкольных учреждений на одного дошкольника в среднем в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 10

+3

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

+2

ниже уровня предыдущего года от 1 до 5

+1

ниже уровня предыдущего года до 1

0

выше уровня предыдущего года свыше 1

-1

Процент обучающихся, охваченных горячим питанием в муниципальных дневных общеобразовательных учреждениях

 

ниже среднеобластного уровня

-1

показатель на уровне среднеобластного от 0 до 5

0

выше среднеобластного показателя от 5 до 20

+1

выше среднеобластного показателя от 20 до 50

+2

выше среднеобластного свыше 50

+3

Средний бал при сдаче обязательного единого государственного экзамена

 

4,0 и выше

+3

3,5 - 4,0

+2

3,2 - 3,5

+1

3,0 - 3,2

0

до 3,0

-1

Удельный вес обучающихся 1-х - 11-х классов общеобразовательных учреждений по программам повышенного уровня (углубленный, профильный уровни) в % к общему числу обучающихся

 

отсутствие обучающихся

-2

до 5 обучающихся

0

от 5 до 20 обучающихся

+1

от 20 до 40 обучающихся

+2

от 40 до 60 обучающихся

+3

Охват детей дошкольного возраста программами дошкольного образования в % к предыдущему году

 

до 25

0

от 25 до 50

+1

от 50 до 75

+2

свыше 75

+3

Охват детей, организованным летним отдыхом в оздоровительных лагерях с дневным пребыванием и питанием на базе школ и учреждений дополнительного образования детей 1 - 9 класса в % к среднеобластному показателю

 

ниже уровня среднеобластного показателя

-1

на уровне среднеобластного показателя ± 5

0

выше уровня среднеобластного показателя

+1

Динамика посещений библиотек в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года

-1

на уровне предыдущего года от 0 до 5

0

выше уровня предыдущего года от 5 до 10

+1

выше уровня предыдущего года от 10 до 20

+2

выше уровня предыдущего года свыше 20

+3

Динамика численности зарегистрированных пользователей до 24 лет, посещающих библиотеки в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года

-1

на уровне предыдущего года от 0 до 5

0

выше уровня предыдущего года от 5 до 10

+1

выше уровня предыдущего года от 10 до 20

+2

выше уровня предыдущего года свыше 20

+3

Количество культурно-досуговых мероприятий на одно учереждение в % к среднеобластному показателю

 

ниже среднеобластного показателя

-1

на уровне среднеобластного показателя от 0 до 5

0

выше уровня среднеобластного показателя от 5 до 10

+1

выше уровня среднеобластного показателя от 10 до 20

+2

выше уровня среднеобластного показателя свыше 20

+3

Комплектование библиотечных фондов книжной продукцией в расчете на 1000 жителей в % к нормативу (норматив ежегодного пополнения книжных фондов муниципальных библиотек на 1000 жителей составляет 225 книг )

 

выше установленного норматива свыше 20

+3

выше установленного норматива от 5 до 20

+2

на уровне установленного норматива ± 5

+1

ниже установленного норматива от 5 до 10

0

ниже установленного норматива от 10 до 20

-1

ниже установленного норматива свыше 20

-2

Количество проведенных выставок в муниципальных музеях в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 20

-2

ниже уровня предыдущего года от 10 до 20

-1

на уровн предыдущего года ± 10

+1

выше уровня предыдущего года от 10 до 20

+2

выше уровня предыдущего года свыше 20

+3

Динамика численности учащихся, посещающих детские музыкальные школы и школы искусств в % к предыдущему году

 

выше уровня предыдущего года свыше 10

+2

выше уровня предыдущего года от 5 до 10

+1

на уровне предыдущего года ± 5

0

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

-1

Показатели в сфере правонарушений

Количество дел об административных правонарушениях, рассматриваемых административными комиссиями городских округов и муниципальных районов (в том числе поселений) в расчете на тысячу жителей в % к среднеобластному показателю

 

выше среднеобластного свыше 80

+3

выше среднеобластного от 50 до 80

+2

выше среднеобластного от 1 до 50

+1

на уровне среднеобластного ± 1

0

ниже среднеобластного от 1 до 50

-1

ниже среднеобластного свыше 50

-2

Динамика преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений в % к предыдущему году

 

ниже уровня предыдущего года свыше 10

+3

ниже уровня предыдущего года от 5 до 10

+2

ниже уровня предыдущего года от 1 до 5

+1

ниже уровня предыдущего года до 1

0

выше уровня предыдущего года

-1


Перечень показателей не является окончательным и по мере работы будет меняться: появятся новые показатели или, напротив, будут исключены прежние.

Рейтинговый балл определен как сумма фиксированных баллов за достижение того или иного показателя. При оценке показателей применяется как статический, так и динамический подход. В рамках статического подхода оценка показателя производится исходя из его соответствия заданной величине (например, наличие или отсутствие задолженности по бюджетным кредитам, показатель среднего балла по ЕГЭ, процент охвата школ горячим питанием и т.п.). В рамках динамического подхода оценка показателя производится с учетом изменений в муниципальном образовании. Здесь можно выделить две методологии расчета:
  • исходя из изменений, произошедших в муниципальном образовании в сравнении с предшествующим годом (динамика к себе);
  • исходя из изменений, произошедших в муниципальном образовании в сравнении с динамикой
  • в среднем по области (динамика к среднему).
Каждый из подходов имеет свои преимущества и недостатки. Так, применение статического подхода расчета дает возможность устанавливать цели-задания и производить оценку исходя из того, достигли муниципальные образования обозначенных целей или нет, что является преимуществом данного подхода, однако не позволяет выявлять складывающиеся тенденции. Например, муниципальные образования, имеющие кредиторскую задолженность на начало и конец года, будут оценены одинаково независимо от того, снизилась или увеличилась сумма такой задолженности за отчетный период.

Методология расчета по принципу «динамика к себе» позволяет нивелировать указанный недостаток, но при расчете предельных величин велика вероятность ошибки: завышенные или заниженные критерии приведут к тому, что все или почти все муниципальные образования подпадут под одну оценку и ранжировать территории не получится.

Методология расчета по принципу «динамика к среднему» позволяет ранжировать территории с учетом объективных тенденций в среднем по региону. Например, если в среднем по региону собственные доходы муниципальных образований (в сопоставимых нормативах отчислений) выросли на 20%, для муниципальных образований, имеющих показатель роста ниже 20%, оценка будет негативной. А если в регионе в целом формируется понижающая тенденция, то положительную оценку получит муниципальное образование, сдерживающее эту тенденцию. Недостатком данной методологии является отсутствие целевой составляющей.

Задача регионального уровня – найти оптимальное сочетание техно­логических приемов. Что касается числа показателей, то, на наш взгляд, большое их количество (несколько десятков) позволит произвести комплексную оценку деятельности органов местного самоуправления.

При разработке системы оценки необходимо учитывать высокую вероятность отторжения самой идеи оценки результативности со стороны муниципальных образований, что обусловлено опасением получить низкий рейтинг оценки, оказаться на последнем месте. Например, в Волгоградской области 39 муниципальных районов (городских округов), а значит, кто-то неизбежно окажется на первом месте, а кто-то на 39-м.

В заключение отметим, что необходимо создание научной методологии оценки результативности деятельности муниципальных образований, основанной на комплексной оценке социальных эффектов.

Источник: © Бюджет, 2008, № 1

Поделиться