В 2013 году Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года позиционировала новую редакцию Бюджетного кодекса (далее — Кодекс) преимущественно как технический проект, который позволит систематизировать результаты проведенных в прошлые годы бюджетных реформ и привести документ в соответствие с современными юридико-техническими требованиями. В процессе формирования новой редакции стало ясно, что требуется более концептуальный подход.
Марат Маратович ШАМЬЮНОВ, заместитель директора департамента правового регулирования бюджетных отношений Минфина России, государственный советник РФ 2-го класса
Основные проблемы текущей редакции Бюджетного кодекса
Остановимся на основных проблемах Бюджетного кодекса.
Отсутствие кодификации. Несмотря на то, что Кодекс призван регулировать вопросы правовых оснований возникновения и прекращения долговых обязательств, до сих пор действует принятый в 1998 году Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». В настоящее время состав бюджетного законодательства позволяет принять законы, которые содержат нормы, регулирующие бюджетные правоотношения, без их включения в Кодекс. Это приводит к расширению и дублированию норм бюджетного законодательства.
До сих пор такой акт бюджетного законодательства, как федеральный закон о федеральном бюджете, содержит положения, которые не возникают в соответствии с Кодексом, а расширяют его правовое регулирование либо содержат особенности для текущего бюджетного процесса, при этом некоторые из них воспроизводятся многие годы.
Отсутствие стабильности норм Кодекса. Начиная с 2000 года принято более 120 федеральных законов (то есть в среднем семь законов в год), которыми внесены изменения в Кодекс, приостановлено действие его отдельных положений, а также предусмотрены временные нормы, направленные на решение оперативных задач. При этом следует принимать во внимание системный характер Кодекса — с учетом вносимых в него изменений ежегодно составляются более 24 тысяч бюджетов по всей стране.
Асимметрия предмета Кодекса. Бюджетная система и система участников бюджетного процесса активно развивались, появились «соучастники» бюджетного процесса (бюджетные и автономные учреждения, государственные (муниципальные) унитарные предприятия, государственные корпорации и компании, акционерные общества со стопроцентным государственным участием), которые обладают отдельными бюджетными правами и обязанностями. Подход, при котором положения Кодекса распространяются только на участников бюджетного процесса, не позволяет осуществлять объективно необходимое правовое регулирование отдельных вопросов деятельности хозяйствующих субъектов и их взаимодействия с участниками бюджетного процесса, обеспечить подконтрольность и подотчетность возрастающего объема денежных средств, предоставляемых из бюджета таким хозяйствующим субъектам.
Не всегда оптимальное разделение бюджетных полномочий между органами власти. В последние годы значительно возросла роль парламентского и общественного контроля в бюджетном процессе. При этом исполнительные органы власти ощущают потребность в большей бюджетной свободе действий по повышению результативности распределения расходов бюджета, упрощению формата бюджета, закреплению прав по оперативному перераспределению неэффективно используемых или необоснованно неиспользуемых бюджетных ассигнований. Решение этой задачи осложняется тем, что ряд полномочий органов власти составляет предмет других отраслей права и регулируется отдельными федеральными законами.
Недостаточная эффективность модели межбюджетных отношений. Сегодня все чаще встает вопрос о поиске более эффективной системы межбюджетных отношений, который должен решаться системно, поскольку он затрагивает интересы многочисленных субъектов РФ и муниципальных образований. Следствием проблем в этой области являются возрастающая долговая нагрузка на субфедеральные бюджеты, недостатки сложившейся системы межбюджетных трансфертов, устаревшие бюджетные ограничения и неэффективные меры бюджетного принуждения.
Необходим баланс
Решение указанных проблем сопряжено с задачами по достижению оптимального баланса между следующими факторами:
1) многолетней неизменностью норм Кодекса и гибкостью отдельных институтов и инструментов, которые могут быть настроены с учетом особенностей бюджетного процесса в условиях возникновения рисков ухудшения экономической конъюнктуры;
2) бюджетными полномочиями законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, что позволило бы всем ветвям власти участвовать в бюджетном процессе эффективно;
3) бюджетными полномочиями органов власти федерального уровня, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в вопросах регулирования бюджетного процесса, что позволило бы субфедеральным уровням проводить результативную бюджетную политику, развивать лучшие бюджетные практики и конкурировать за эффективность управления общественными финансами;
4) подотчетностью и подконтрольностью получателей средств из бюджета и эффективностью их деятельности;
5) жесткими и мягкими бюджетными ограничениями.
Кроме того, в результате принятия новой редакции Кодекса хотелось бы достичь такого уровня стабильности его норм, чтобы внесение в него изменений рассматривалось как событие особой важности либо было приурочено к началу нового электорального цикла.
Формат сохранен
При выборе формата новой редакции был сохранен нынешний детальный формат Кодекса (более 280 статей), поскольку он позволяет сконцентрировать основные положения бюджетного законодательства в одном акте, обеспечить системность и логику изложения норм, удобство правоприменения и простоту цитирования. Текущие законодательные нормы масштабны и нуждаются в расширении (в частности, регулирование вопросов информационного обеспечения, новых видов отчетности, требований к получателям средств из бюджета).
Альтернативой такому формату мог бы быть переход к рамочному формату Кодекса (до 50 статей), положения которого могли бы быть более стабильными. Однако это потребовало бы расширить нормы делегированного права и придать ряду норм подзаконный характер. Такой подход скорее означал бы уход от кодификации к федеральному конституционному закону, но оснований для принятия последнего нет. Кроме того, такой формат усложнил бы применение бюджетного законодательства из-за того, что отдельные нормы должны носить законодательный характер (например, описание процедуры рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете и порядок исполнения судебных актов).
Новации
Подготовленная Минфином России новая редакция Бюджетного кодекса предусматривает ряд изменений, направленных на:
упорядочение структуры Кодекса, введение новых понятий и уточнение отдельных принципов бюджетной системы;
создание основ для формирования системы публичных обязательств как основы организации бюджетного процесса;
создание условий для повышения доступности и качества государственных услуг с возможностью привлечения негосударственных организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере;
повышение эффективности и прозрачности бюджетных инвестиций;
совершенствование межбюджетных отношений с отказом от такой формы, как иные межбюджетные трансферты;
предотвращение роста долговой нагрузки на региональные и местные бюджеты;
создание условий для внедрения программно-целевого управления с переходом на единую для всей бюджетной системы основную программную структуру расходов;
установление дополнительных требований к процессу исполнения бюджетов, позволяющих повысить эффективность использования бюджетных ассигнований;
законодательное закрепление казначейского сопровождения и развитие системы казначейских платежей;
распространение дополнительных требований к получателям средств из бюджета;
введение отчетности о государственных финансах;
совершенствование государственного (муниципального) бюджетного контроля и мер бюджетного принуждения.
