Версия для печати 4033 Материалы по теме
Ольга Завьялова
В предыдущем номере журнала «Бюджет» был опубликован материал о первых результатах Республики Алтай, достигнутых в процессе реформирования системы управления общественными финансами, – результатах процесса, направленного на повышение эффективности работы бюджетных учреждений и качества предоставляемых бюджетных услуг.


Ольга ЗАВЬЯЛОВА,
заместитель министра финансов Республики Алтай


Внедрение принципов БОР – процесс довольно сложный и многоступенчатый. На первом этапе в Республике Алтай сформирована нормативная правовая база, которая претерпевает изменения на основе накопленного опыта, проб, а иногда и ошибок. Перед главными распорядителями бюджетных средств и их подведомственными учреждениями, отобранными в качестве «пилотов» по внедрению механизмов БОР, была поставлена задача проанализировать свою текущую деятельность и самостоятельно разделить ее на отдельные бюджетные услуги. В результате такой инвентаризации разработан перечень бюджетных услуг, финансируемых за счет средств республиканского бюджета. Указанный перечень утвержден постановлением правительства. Безусловно, в пилотную группу мы включили самых продвинутых и активных. Однако даже в этом случае для них пришлось продумать механизм стимулирования.

Степень удовлетворенности населения предоставляемыми бюджетными услугами в Республике Алтай оценивалась с помощью опроса населения. В результате уже при подготовке бюджета на 2007 г были запланированы расходы по отраслям, разработаны ведомственные целевые программы, при формировании моделей которых главные распорядители учитывали предложения бюджетных учреждений (состав бюджетной услуги, расчет, определение качества и пр.) и итоги опроса населения. В дальнейшем эта модель была принята за основу, то есть подход «снизу» помог выстроить весь процесс от планирования до мониторинга исполнения программ.

Ведомственные целевые программы по предоставлению бюджетными учреждениями бюджетных услуг стали внедряться уже в 2007 г. Наряду с этим активно вводилось и нормативно-подушевое планирование. На первом этапе нормативы принимались на уровне ведомств и министерств и в основном рассчитывались исходя из фактически сложившихся расходов и имеющегося контингента, что затрудняло выработку единого норматива на однотипные бюджетные услуги. В связи с возникшими многочисленными спорами о правильном расчете нормативов финансовых затрат и сложностями правильного определения показателей качества предоставления бюджетных услуг было принято решение о внедрении принципов БОР с применением программно-целевого метода планирования как одного из вариантов внедрения БОР.

Участниками проекта обозначены победители конкурса среди субъектов бюджетного планирования Республики Алтай, проведенного республиканским минфином в 2007 г., – Министерство образования, науки и молодежной политики Республики Алтай и Министерство труда и социального развития Республики Алтай. Как сказано выше, все шаги реформирования отрабатываются только на «пилотах». И это объяснимо: как только мы начнем распространять данный метод на более широкий круг участников и включать в него большое количество бюджетных услуг, объемы работы и проблемы технического характера (трудоемкость пересчета показателей, ложная иерархичность процесса, многочисленность участников и т.п.) возрастут в геометрической прогрессии и не позволят качественно завершить начатое.

Существует как минимум два пути решения задачи: либо увеличивать численность, причем по всей бюджетной сети (не стоит пояснять, насколько болезненны вопросы, связанные с увеличением численности в органах государственной власти), либо оптимизировать работу за счет использования современных автоматизированных систем. Безусловно, мы остановились на втором варианте.

Рассмотрев существующие предложения в данной сфере, мы выбрали систему «БИС-СБОР», разработанную компанией «Р.О.С.Т.У.»*. Заложенный в основе БИС-СБОР концептуальный подход к решению данной задачи – «БОР начинается с учреждений, оказывающих бюджетные услуги» – соответствует нашим подходам и удовлетворяет нашим требованиям.



* Компания «Р.О.С.Т.У.» – разработчик спектра комплексных технологических решений, предназначенных для автоматизации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Решения компании, связанные с управлением бюджетным процессом, включая исполнение и среднесрочное планирование бюджета, осуществление процедуры государственных (муниципальных) закупок, построены на базе бюджетной информационной системы (БИС).

Дальнейшую реализацию метода программно-целевого управления общественными финансами мы продолжили уже со специалистами компании «Р.О.С.Т.У.». Проанализировав текущую ситуацию, мы пришли к выводу, что в первую очередь надо решить две основные задачи:

1. Организационно-техническую.


Данная задача заключается в том, чтобы создать единое хранилище информации, используемой для выполнения своих функций всеми участниками процесса (минфином, минэкономики, главными распорядителями и бюджетными учреждениями). Все находящиеся в хранилище данные, вплоть до частных показателей, должны быть четко формализованы, структурированы и доступны с рабочего места каждого участника.

Напомню, учреждение для достижения поставленной цели определяет мероприятия, выбирает показатели, характеризующие бюджетную услугу, делает расчет их стоимости. А значит, бюджетное учреждение должно по определенным правилам заполнить ряд форм данными из общих справочников. После этого ведомства должны иметь возможность увидеть не только сами формы, но – при необходимости – и те первичные данные, которые использовало учреждение. Такая технология позволит исключить ситуации, когда учреждения могли использовать свою форму обоснования, содержащую перечни одинаковых по смыслу, но разных по наполнению бюджетных услуг; когда было непонятно, на чем ПБС строят свои расчеты, тем более что очевидные взаимосвязи показателей между формами в большинстве случаев отсутствовали.

Проведенный аудит огромного блока первичных данных, внесение их в систему «БИС-СБОР» и структуризация позволяют говорить о решении первой задачи как свершившемся факте:
  • обеспечены единообразие и достоверность информации, используемой при планировании бюджета программно-целевым методом;
  • специалисты бюджетных учреждений и сотрудники любых министерств и ведомств получили возможность работать в системе вне зависимости от территориальной удаленности.

2. Административно-психо­логи­ческую.

Наверняка многие сталкивались с тем, что попытка перехода к БОР осложняется проблемами организационного характера:
  • большим количеством участников;
  • многоступенчатым согласованием показателей;
  • огромным массивом документов;
  • участием структур, взаимодействие между которыми исторически складывалось непросто. Да и само понимание сути БОР у финансистов и экономистов разное.
Эти факты зачастую являются причиной отсутствия должного уровня координации и согласованности во взаимодействии между всеми участниками в процессе разработки и утверждения ВЦП. К примеру, не полностью определены предметы ведения минэкономики и минфина. Отраслевые ведомства, находясь в косвенном подчинении у тех и других, стараются совместить все регламенты сразу. При этом, казалось бы, одинаковые процессы не соотносятся между собой в содержательном плане, а в административном зачастую даже противоречат друг другу. В результате правы все, ни у кого нет причин менять устраивающие их правила, и простое согласование значительно усложняется. Более того, из-за различных взаимоисключающих требований ведомства могут достаточно быстро разочароваться в принципах БОР, прийти к выводу, что этот механизм не работает и остановиться на роли формального участника процесса.
 
Хотя для реального повышения качества бюджетных услуг и достижения наилучших результатов именно от них требуется максимальная креативность и инициативность.

Различными постановлениями и нормативными актами эту проблему теоретически можно решить. Мы же выбрали следующий путь: разрабатывается общий регламент взаимодействия всех участников, вплоть до распределения ролей между специалистами разных министерств и ведомств, бюджетных учреждений. Причем оговаривается не только порядок работы, но и последовательность выполнения задач между сотрудниками и ведомствами. В результате получается своего рода «конвейер единого коллектива».

В качестве «автоматического координатора» используется БИС-СБОР. Система решает определенный круг вопросов: на нее переложены все регламенты взаимодействия, контроль исполнения любых процедур. Ответственность за все «неприятные» процедуры несет именно система, человеческий фактор по возможности минимизирован. В систему вводятся и правила формирования целевых программ. Отражена последовательность действий, кто и что сделал или должен сделать в заданный регламентом промежуток времени. Это позволило снять психологическую напряженность между участниками и, что особенно важно, устранить субъективизм в формировании программ. Система исключает такую практику, как возможность «договориться», игнорировать утвержденные нормативными актами обязанности или, наоборот, превысить должностные полномочия.

Выглядит это следующим образом:
  1. Учебные заведения (например, системы профтехобразования) сформировали согласно своим полномочиям, уставу перечень обязательных к оказанию бюджетных услуг. Спланировали, где необходимо, укрупненные мероприятия, определили критерии их выполнения. Рассчитали, используя базу данных, содержащую единые нормативы, стоимость каждой услуги. Направили свои предложения в формализованном виде в Министерство образования, науки и молодежной политики республики. Отметим, что в БИС-СБОР предусмотрена возможность формирования себестоимости услуг с привязкой к кодам бюджетной классификации. Этот фактор будет очень важен в дальнейшем, при согласовании мероприятий финансистами, исполнении программ и их мониторинге.
  2. Специалисты минобразования, накопив такие расчеты, проанализировали предложения подведомственных учреждений, затем на базе оптимальных предложений утвердили перечень мероприятий и показателей результативности бюджетных услуг, составили единую для всех однотипных учреждений модель. Полученная таким образом модель формирования бюджетных услуг сохраняется в единой базе системы.
  3. Учреждения образования согласно регламенту вносят свои данные или корректируют прежние теперь уже в унифицированном, утвержденном шаблоне модели. Все это отражается в едином хранилище данных.
  4. Минобразования получает заполненные шаблоны, согласовывает их и автоматически формирует целевую программу. Так, мероприятия учебных учреждений консолидируются и перерастают в полноценные ведомственные целевые программы (ВЦП), на основе которых министерство получает возможность сформировать государственное задание для каждого подведомственного учреждения.
  5. Минэкономики и минфин республики, каждый в своей части, анализируют и согласовывают ВЦП. С учетом того, что стоимостная ее часть дана в раскладке КБК, ведомственная целевая программа также имеет форму сметы, привычную для финансовых органов, удобную для анализа, сопоставления и контроля минфином республики. Минэкономики выполняет не менее важные полномочия – проверяет и контролирует заданные параметры качества бюджетных услуг.
Таким образом, по заданным технологией и регламентом ролям (учреждение, отраслевое министерство, минфин, минэкономики) можно планировать и исполнять целевые программы, входящие в них мероприятия, бюджетные услуги. Этот же пример показывает, насколько бюджетная информационная система позволяет решить проблемы административно-политического, или – более лояльно – административно-психологического характера.

Испытав возможности системы, а именно возможность простой консолидации различных взаимосвязанных данных, возможность «просверлить» эти данные до первичного элемента (из ВЦП легко просматривается любой норматив, положенный в ее основу), мы пришли к следующей мысли. Цепочку «объект расхода, норматив – бюджетная услуга – мероприятие – ВЦП – свод ВЦП» можно и даже нужно довести до логического завершения – программы социально-экономического развития республики (ПСЭР).

Республиканский план социально-экономического развития становится прозрачным рабочим документом, понятным не только узкому кругу специалистов, но и населению, для которого по большому счету и предназначен. Его неформальность достигается за счет того, что мы увязали все элементы между собой по смыслу: уже из названия бюджетной услуги очевидно, к какому мероприятию она относится; из названия мероприятия очевидно, в какую ВЦП оно попадает, и т.д.
Технически реалистичность и прозрачность процесса достигается за счет того, что все работают в едином информационном пространстве, используя унифицированную базу данных системы. Верхний слой иерархии видит укрупненный показатель, стратегическую цель, при необходимости мониторит нужный раздел, детально изучает, анализирует, если надо, исправляет заложенные в его основу данные. Механизм БИС-СБОР позволяет «просверлить» любой консолидированный показатель. Например, четко прослеживается цепочка «цель – задача – мероприятие – показатель».

В настоящее время каждый ГРБС составляет еще один документ – доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), который разрабатывается на основе ПСЭР. Наша задача – увязать ДРОНД и ПСЭР с бюджетной услугой как первичным элементом расчета.

Специалист, формирующий ДРОНД, должен иметь возможность взять компонент (предоставленный учреждением показатель) из нижнего уровня и «перетащить» в основу своей многомерной таблицы. Каждый из созданных документов должен стать рабочим, неформальным – только тогда мы сможем уверенно сказать, что нужно сделать для улучшения жизни населения республики.

Возникает еще один вопрос, не решив который нельзя сказать, что мы совершенно уверены в качестве предоставляемых услуг, в удовлетворенности ими наших граждан. Это возможность мониторинга программ, оценки уровня их эффективности. Нашей новацией в этом вопросе является не только оценка бюджетной услуги со стороны ее потребителей с помощью опроса, но и привлечение для оценки услуги ГРБС – с точки зрения ее соответствия стандартам, а также минэкономики – на соответствие ПСЭР.

Подчеркну, что мы стремимся вовлечь в процесс реформирования общественных финансов не только бюджетные учреждения, органы исполнительной власти, административный ресурс, но и получателей тех самых услуг, ради которых и осуществляется реформа. Сегодня рассматривается вопрос о том, чтобы в лечебном, социальном, учебном заведении был обеспечен доступ населения к информационной системе, отражающей параметры бюджетной услуги, возможность оценки представленной бюджетной услуги путем проставления оценочного балла, а при необходимости и просмотра, из чего сложилась стоимость услуги.

Несмотря на то что мы продвигаемся в выбранном направлении достаточно интенсивно и стараемся решать появляющиеся по ходу вопросы, некоторые из них пока остаются без ответов. Например, планируется ли на уровне РФ в ближайшее время утверждение нормативного документа, определяющего:
  • обязательные параметры ДРОНД;
  • увязку параметров ДРОНД с параметрами бюджетного задания (ст. 69.2 Бюджетного кодекса);
  • увязку параметров ДРОНД с параметрами ПСЭР;
  • увязку параметров ДРОНД с любым из документов, служащих основанием для исполнения бюджета (РРО, бюджетная роспись, кассовый план)?
Возможно, наши коллеги, работающие в этом же направлении, уже сталкивались с аналогичными вопросами, и у них есть дополнительная информация или собственные решения, которые мы рады будем изучить, адаптировать к нашим условиям и принять. Со своей стороны мы готовы более детально осветить идущий в Республике Алтай процесс реформирования, раскрыть нюансы нашего опыта, поделиться идеями специалистов по дальнейшей реализации принципов БОР.

Источник: © Бюджет, 2008, № 4
Поделиться