Версия для печати 6674 Материалы по теме
Светлана Гашкина
Сегодня, когда Президентом РФ и Правительством РФ одной из главных задач названо повышение качества бюджетных услуг, предоставляемых населению, уже ни у кого не вызывает сомнений необходимость увеличения эффективности бюджетных расходов, внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, и перехода с традиционного метода планирования бюджета на программно-целевой. В завершающей публикации, посвященной данной теме*, рассматривается ряд важных факторов, которые влияют на успешное внедрение идеологии БОР в жизнь. 
Светлана ГАШКИНА, министр финансов Республики Алтай 

Первый фактор – активное вовлечение в процесс БОР бюджетных учреждений, составление ВЦП на основе представленных учреждениями расчетов. Но как от руководства учреждений, специалистов бюджетной сферы добиться эффективных, целенаправленных действий? Оптимальный способ решения этой задачи – объяснить каждому, что именно от него ждут, определить – вплоть до ответственных лиц – цель деятельности, не забыв установить материальные стимулы в результате достижения целей. Кроме того, важно понять, что БОР не сверхновая задача, а способ отказаться от выполнения функций ради функций, возможность грамотно спланировать и переориентировать работу на достижение результата.

Практика Республики Алтай в данном вопросе показательна, поскольку она продемонстрировала свою результативность. В нашем регионе пилотные ПБС сами определяют перечень мероприятий и предполагаемый результат, составляют смету-калькуляцию. Затем такие сметы-калькуляции, разработанные в соответствии с общей идеологией БОР, в установленном порядке согласовываются и утверждаются. Если результат достигнут, учреждение получает дополнительно 2% от суммы финансирования по целевой программе. В итоге в учреждении создается свой фонд развития, средства из которого расходуются им самостоятельно. Лучшим доказательством эффективности описанного подхода является тот факт, что пилотные учреждения добиваются намеченных целей и тем самым увеличивают собственный фонд развития, те же, кто не вошел в пилотную группу, настойчиво просят предоставить им такую возможность.

Следующий фактор, который стоит учесть еще на стадии разработки нормативно-правовых актов, – это степень их детализации и конкретизации. В процессе подготовки программы реформирования общественных финансов и перехода на методы БОР мы разработали множество НПА и методических материалов, качество и полнота которых на тот момент нас полностью удовлетворяли. Этот же пакет был принят и Министерством финансов РФ в составе отчетности о ходе реализации программы реформирования. Однако проведение автоматизации показало, что степень детализации документов недостаточна для того, чтобы их положения могли отразиться в программном обеспечении. Как ни странно, ровно в той же мере детализации не хватило и для того, чтобы новые методики были понятны всем участникам процесса, включая получателей бюджетных средств.

После внесения необходимых поправок связь между документами, а также связь глобальных целей республики с целями и задачами бюджетных учреждений стала очевидной. В результате удалось наложить обозначенные цели на программное обеспечение, а следовательно, тиражировать метод БОР, увеличить долю планирования и исполнения республиканского бюджета программно-целевым методом. Сейчас мы понимаем, что начинать путь реформирования в целом, путь подготовки нормативных и регламентирующих документов следовало вместе с компанией – разработчиком автоматизированных систем.

В заключение остановлюсь на перспективной, но вполне осуществимой задаче – задаче вовлечения населения в процесс реформирования. Поскольку Республика Алтай с особым вниманием относится к мнению граждан, проживающих на ее территории, любые значимые мероприятия, правовые акты – в том числе такие, как прогноз социально-экономического развития, закон о бюджете, – готовятся с учетом опроса населения. Внедрение метода БОР также проходит с учетом мнения граждан.

Отметим, что этот процесс достаточно трудоемкий. Сейчас создан специальный общественный центр, где основную нагрузку по социологическим опросам, сбору информации несут студенты. Большие трудности возникают при формализации полученных разнородных данных и их анализе.

Но, как говорится, дорогу осилит идущий. Учитывая, какая работа проделана при переходе на программно-целевое планирование, мы уверены и в решении этого вопроса.

Перед разработчиком уже поставлена задача автоматизировать процесс вовлечения населения Республики Алтай в программно-целевое планирование бюджета. Решение такой задачи выводит БОР далеко за пределы исключительно бюджетной сферы. Планируется обеспечить реальную связь структур исполнительной власти с гражданами – потребителями тех самых услуг, для реализации которых и содержится вся бюджетная сфера. Например, в местах оказания услуг предполагается установить автоматизированные социальные опросники (терминалы) – своего рода электронные «книги жалоб и предложений». Терминал передаст информацию в базу данных, где она будет обработана и использована как для независимого контроля бюджетных учреждений, так и для обратной связи с населением. Анализ полученных от граждан сведений позволит принимать более эффективные решения, быстрее реагировать на существующие в республике проблемы. Нерешенным пока остался лишь один вопрос – вопрос идентификации гражданина, высказывающего свое мнение, вопрос доступа к таким терминалам.

Нелли МЕДНОВА, генеральный директор компании «Р.О.С.Т.У.»
Анализ имеющегося на сегодня опыта регионов, проводящих бюджетную реформу, показывает, что внедрение программно-целевых методов планирования в бюджетный процесс региона (муниципального образования) возможно только при наличии четко выстроенной модели, связывающей между собой такие элементы, как:
  • разработка системы стратегических целей и задач развития региона (муниципального образования);
  • формирование системы показателей, характеризующих достижение этих целей;
  • создание структуры целей и задач субъектов бюджетного планирования, взаимосвязанных с системой стратегических целей развития региона (муниципального образования);
  • формирование количественно измеримых показателей, характеризующих достижение целей и задач;
  • разработка ведомственных целевых программ, определяющих тактику работы СБП и увязы­вающих финансирование с непосредственным результатом;
  • составление перечня мероприятий и государственных (муниципальных) услуг, оказываемых населению;
  • расчет стоимости мероприятий и государственных (муниципальных) услуг;
  • разработка системы мониторинга результатов деятельности СБП.
Поэтому комплексная автоматизированная система «БИС-СБОР-Пла­нирование» содержит две равнозначные по объему подсистемы: подсистему «БИС-СБОР», обеспечивающую внедрение программно-целевых методов планирования, и подсистему планирования бюджета с возможностью расчета объема непрограммных расходов, формирования прогноза по доходам, расчета межбюджетных трансфертов и свода проекта бюджета.

Поскольку традиционные методы планирования бюджета в последнее время не претерпевали существенных изменений и соответственно программные продукты, обеспечивающие их автоматизацию, не включают в себя каких-либо инновационных решений, рассмотрим особенности реализации программно-целевого метода планирования бюджета и внедрения подсистемы, обеспечивающей автоматизацию именно этих процессов.

Метод бюджетирования, ориентированного на результат, существенно отличается от большинства процессов, происходящих в органах исполнительной власти регионов. Одно из основных отличий заключается в том, что для реализации БОР в процессе реформирования бюджетных учреждений требуется участие не только равных в иерархии и самодостаточных структурных подразделений, таких как министерство финансов, министерство экономики, отраслевые министерства и ведомства, но и населения. В результате развертывание на объекте внедрения такой подсистемы существенно отличалось как от консервативных аналогов, так и от наших решений.

Для того чтобы бюджетирование, ориентированное на результат, стало не лозунгом, а жизненным способом достижения общественно значимых результатов и чтобы подсистема «БИС-СБОР» начала реально работать, нам пришлось в несколько раз увеличить объем решаемых идеологических, методологических и организационных задач. Наши системы единого комплекса «БИС» и прежде включали в себя не только поставку ПО, однако внедрение подсистемы «БИС-СБОР» потребовало изменить соотношение автоматизации и методологии (сейчас 30 к 70).

Включение в состав автоматизированной системы «БИС-СБОР-Плани­рование» ряда методологических и организационных разработок позволило в Республике Алтай решить следующие задачи:
  1. Организационные в части межведомственного взаимодействия (возникающие вследствие необходимости участия в едином процессе сотрудников различных структурных подразделений администрации, имеющих разные полномочия и задачи): принят порядок создания межведомственной рабочей группы, определен круг вопросов, относящихся к ее ведению, утвержден регламент ее работы – вплоть до сроков, отведенных на согласование различных документов, и пр.
  2. Организационные в части межведомственного взаимопонимания (возникающие вследствие использования в каждом подразделении администрации собственной терминологии, собственного видения узкопрофильного среза данных, обусловленного специ­фикой работы и различиями видов деятельности): разработана система специальных кодов, позволяющих увязывать между собой различные понятия и термины, приводить их к сопоставимым трактовкам.
  3. Концептуальные (возникающие вследствие неочевидности связей между стратегическими целями развития региона, расходами бюджета, необходимыми для реализации этих целей, и тем конкретным результатом, который должны получить граждане): сформировано иерархическое дерево кодов, позволяющих увязать между собой и проследить всю цепочку: показатели целей ПСЭР – ДРОНД – ВЦП – мероприятий и услуг, расчета стоимости услуги с детализацией до натуральных показателей, калькуляции в формате бюджетной росписи.
Еще одна уникальная технологическая и идеологическая особенность комплексной автоматизированной системы «БИС-СБОР-Планирование» – реальное вовлечение бюджетных уч­реж­дений и в традиционный процесс планирования, и в процесс БОР в части определения состава мероприятий и перечня услуг. Технически эта задачи решена посредством построения системы с применением web-технологии и наличия в БИС-СБОР единого хранилища данных. Используя унифицированные данные, бюджетные учреждения составляют калькуляцию на мероприятие или услугу с привязкой расходов к соответствующим кодам бюджетной классификации. А поскольку вышестоящий орган видит, из чего состоит подготовленный документ, проверить расчет расходов нетрудно. Гораздо сложнее заинтересовать бюджетное учреждение активно участвовать в этом процессе (здесь интересен опыт Министерства финансов Республики Алтай, разработавшего систему стимуляции бюджетных учреждений, описанную выше).

В завершение отметим несколько основных технологических особенностей и возможностей комплексной автоматизированной системы «БИС-СБОР-Планирование», существенно отличающих ее от аналогичных продуктов:
  • наличие автоматизированного межведомственного регламента разработки и утверждения целей, результатов, ВЦП, планируемых расходов;
  • наличие единого хранилища данных, позволяющего работать с единообразной информацией;
  • возможность «сверления» данных до первичных документов, которая при проведении экспертизы демонстрирует, что входит в расчет, вплоть до натуральных показателей;
  • наличие многомерной системы справочников, дающей возможность с помощью новой системы кодификации увязать разнородные понятия и термины, разно­уровневые цели и задачи;
  • web-технологии, позволяющие отказаться от трудоемкой и устаревшей системы работы удаленных пользователей только через специальные автоматизированные рабочие места, требующие отдельной установки и обновления.



 * См. Гашкина С. А. БОР: реальные шаги к реальному результату. – Бюджет. – 2008. – № 3; Завьялова О. В. БОР: от бюджетной услуги до плана социально-экономического развития. – Бюджет. – 2008. – № 4.

Источник: © Бюджет, 2008, № 6




Поделиться