Образование — 22 Июня 2009

Проблемы формирования и финансового обеспечения государственного задания в сфере образования

Версия для печати 10868 Материалы по теме
аудитория
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики в установленной сфере деятельности, теперь обязаны ежегодно утверждать перечни государственных услуг. Особую специфику имеют формирование и финансовое обеспечение госзадания в сфере образования.
Ольга СИНЕЛЬНИКОВА, государственный советник РФ 2-го класса, к. э. н.

Определение перечня государственных услуг

Правительство РФ (п. 4 Порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных услуг, утвержденного постановлением от 29 декабря 2008 г. № 1065) обязало федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики в установленной сфере деятельности, ежегодно в срок до 1 мая утверждать перечни государственных услуг — основу государственного задания. Безусловно, такому федеральному органу в сфере образования предстоит большая работа по определению перечня отраслевых государственных услуг, необходимых для формирования государственных заданий учредителей.
При его формировании следует иметь в виду, что:
  1. он будет распространяться на все государственные учреждения (бюджетные и автономные);
  2. необходима приемлемая степень детализации услуг (следует разработать основания и критерии для выделения той или иной услуги в качестве самостоятельной позиции).
Весьма высока вероятность существенной неполноты этих перечней на начальном этапе с точки зрения отражения всего спектра государственных услуг, оказываемых государственными образовательными учреждениями. Поэтому целесообразно обозначить такой перечень как примерный и приказом утвердить возможность оперативного внесения в него дополнений и изменений. Вместе с тем следует учитывать и тот факт, что согласно действующему законодательству для учреждений среднего и высшего профессионального образования устанавливаются задания учредителя в форме контрольных цифр приема обучающихся. Если федеральные министерства, имеющие в своем составе такие образовательные учреждения, сохранят прежний подход к формированию задания в виде контрольных цифр приема, то им все-таки придется внести в этот процесс некоторые изменения, поскольку:
  • контрольные цифры приема они будут вынуждены доводить как на один год, так и на трехлетний период;
  • согласно действующей методике объем бюджетных ассигнований, устанавливаемых учреждению, определяется уровнем норматива финансирования потребителя и численностью потребителей услуг.
Так, в сфере образования в качестве потребителей услуг выступает среднегодовой контингент обучающихся (в том числе студентов) и воспитанников. Установление объема задания учредителя на основе норматива финансирования предусматривает определение оптимальной численности контингента, при которой финансирование, исходя из установленного норматива затрат на одного получателя услуг, позволяет обеспечить деятельность учреждения без привлечения средств неналоговых доходов. Из сказанного следует, что расчет нормативных затрат на услугу учреждениям среднего или высшего профессионального образования, основанный на среднегодовом контингенте, исчисляемом в прежнем порядке, придется изменить. Расчет среднегодового контингента следует производить без учета отсева. Такой вывод сделан в силу имеющейся у федеральных вузов возможности переводить платных студентов, обучающихся на «отлично» и на «хорошо и отлично», на обучение за счет бюджетных средств.

Определение понятия услуги

Самым важным, помимо перечня утверждаемых государственных услуг в сфере образования, является определение понятия конкретной услуги. От правильного толкования понятия услуги зависит и подход к формированию методики ее финансового обеспечения. Не секрет, что ряд учреждений образования (особенно вузы) в качестве своих структурных подразделений, помимо филиалов и представительств в различных регионах России и странах ближнего и дальнего зарубежья, имеют: дошкольные учреждения, общеобразовательные школы, учреждения начального и среднего профессионального образования, а также дополнительного профессионального образования.
В такой ситуации следует дать очень четкую характеристику каждому виду образовательной услуги. Так, например, образовательную услугу, предоставляемую учреждением высшего профессионального образования за счет средств федерального бюджета, можно сформулировать следующим образом: «Образовательная услуга, предоставляемая обучающемуся на безвозмездной основе федеральным государственным образовательным учреждением высшего профессионального образования (бюджетным и автономным), — это формирование у обучающегося знаний, умений и навыков профессиональной деятельности в ходе освоения им образовательных программ (бакалавриата, специалитета, магистратуры и аспирантуры), отвечающих требованиям федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования, и оплачиваемая за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Расчет нормативов затрат

Приведенное определение услуги диктует необходимый перечень затрат для ее обеспечения, который учитывается при расчете норматива затрат на оказание этой услуги в течение одного финансового года:
1) на оплату труда научно-педа­го­гического (ППС, включая ректора, проректоров вузов, деканов факультетов), производственного, учебно-вспомогательного персонала;
2) на начисления на оплату труда работников, перечисленных в пункте 1;
3) на оплату услуг связи;
4) на проведение производственной практики обучающихся и на связанные с ней командировки руководителей производственной практики;
5) на повышение квалификации научно-педагогического персонала и служебные командировки лиц, проходящих повышение квалификации за пределами места расположения вуза, включая транспортные расходы;
6) на оплату служебных командировок руководящего состава вуза, включая оплату транспортных услуг;
7) на выплату ППС денежной компенсации на приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий;
8) на формирование библиотечного фонда, а также издание учебно-методической литературы и раздаточных материалов, связанных с предоставлением услуги;
9) на приобретение в учебных целях предметов снабжения и расходных материалов;
10) на проведение государственной аккредитации учреждения высшего профессионального образования (расходы несет образовательное учреждение в соответствии с п. 18 ст. 33 Закона РФ «Об образовании»);
11) на стипендиальное обеспечение, выплаты социальной и материальной поддержки обучающимся, на обеспечение стипендиями Президента и Правительства РФ.
Целесообразно в состав норматива затрат на оказание образовательных услуг в учреждениях высшего профессионального образования включать расходы, исчисляемые на основе годовых нормативных объемов в расчете на одного обучающегося по уровням образования (бакалавр, дипломированный специалист, магистр, аспирант) и формам обучения (очная, очно-заочная, заочная и экстернат). При этом в состав такого норматива затрат не рекомендуется включать расходы, которые не являются базовыми для всех вузов, а именно:
оплату труда (денежное и иное довольствие) военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и направленных в установленном порядке в высшие учебные заведения на должности ППС в составе учебных военных центров;
надбавки к стипендиям обучающихся военных кафедр по программе подготовки офицеров запаса.
Безусловно, деятельность учреждений напрямую зависит от наличия рациональных нормативов финансирования предоставляемых услуг, определенных заданием. Между тем при определении финансового обеспечения услуг в сфере образования имеются такие риски, как:
  • отклонение фактических объемов услуг от запланированных;
  • особенности формирования нормативов финансового обеспечения услуг по уровням образования в зависимости от видов и типов учреждений, участвующих в оказании установленных однотипных образовательных услуг. Известно, что такая услуга, как получение среднего (полного) общего образования по основной программе III ступени обучения предоставляется общеобразовательными и вечерними школами, а также учреждениями начального и среднего профессионального образования. От точной методики определения норматива затрат на ее предоставление образовательными учреждениями различного вида зависит полнота финансового обеспечения как самой услуги, так и задания (в целом), и деятельности учреждения.
Еще пример установления понятия услуги, но уже для обучающихся в учреждениях среднего и начального профессионального образования. Для категории, принятой на обучение по профессиональным программам с получением среднего (полного) общего образования, целесообразно дать отдельно понятие такой услуги, как «предоставление учреждениями профессионального образования среднего (полного) общего образования». В таком случае нормативы затрат на оказание учреждениями профессионального образования услуг по подготовке специалиста будут представлять собой совокупность двух нормативов:
  • в части предоставления среднего (полного) общего образования;
  • в части предоставления начального (среднего) профессионального образования.
Между тем разделения услуг только по уровням образовательных программ явно недостаточно для полноты и качества определения нормативов затрат на оказание услуг учреждениями профессионального образования. Существующие различия в программах подготовки специалистов и рабочих кадров в зависимости от направления подготовки настоятельно диктуют необходимость учитывать специфику укрупненных направлений профессиональной подготовки в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования.
Следует учитывать еще один аспект: понимание финансового обеспечения задания на оказание услуг, основанного лишь на арифметическом действии — произведение норматива затрат на планируемый объем услуги, — для целого ряда услуг является неприемлемым. Так, введение для бюджетного учреждения объемных показателей по ряду видов деятельности (научной и изобретательской деятельности в сфере науки и образования, а также театральной, выставочной и др.) вовсе невозможно.

Финансовое обеспечение госзадания

Финансовое обеспечение государственного задания формируется с учетом нормативов затрат на оказание услуг и нормативов затрат на содержание имущества (включая уплату налогов). При этом формулировки несколько разнятся для бюджетных и автономных учреждений. Так, для автономного учреждения (далее — АУ) согласно постановлению Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 предусматривается формирование нормативов затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества (далее — ОЦДИ); бюджетному учреждению (далее — БУ) в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1065 — расчетно-нормативных затрат на содержание имущества.
Для финансового обеспечения имущества БУ Минфин России предлагает его деление на недвижимое и движимое имущество, что повлечет дополнительные трудности, с которыми уже столкнулись АУ. Так, отсутствие рамочного перечня ОЦДИ привело к процедуре согласования с Росимуществом каждым федеральным АУ перечня, включающего тысячи позиций. Это кропотливая, длительная по времени работа, требующая от БУ детального бухгалтерского учета всего имущества. Кроме того, действующие критерии отнесения имущества к ОЦДИ непродуманны и требуют пересмотра. Это относится, например, к видам имущества, ограниченного балансовой стоимостью в размере 50 тыс. руб. Следует установить более высокий стоимостной критерий отнесения движимого имущества к ОЦДИ. Кроме того, следует иметь в виду, что такое имущество находится в постоянном движении (приобретение и выбытие) и сложно зафиксировать его перечень.
Что касается финансового обеспечения госзадания АУ в части установления нормативов затрат на содержание имущества, то Минэкономразвития России подготовило проект документа, согласно которому в состав норматива затрат на содержание объектов недвижимого имущества федерального АУ включены расходы на коммунальные услуги, но не в полном объеме. Так, на 30 % будут обеспечиваться нормативы затрат на холодное и горячее водоснабжение, на водоотвод, а также на потребление электроэнергии и проведение текущего ремонта; на 50 % — нормативы затрат на потребление тепловой энергии. Одновременно предлагается оставшийся объем расходов на оплату коммунальных услуг (до 70 %) включать в состав норматива затрат на оказание услуг АУ.
Аналогичный порядок Минфин России планирует распространить на расчет затрат на содержание объектов недвижимого имущества федеральных БУ. Такой подход нерационален, поскольку у каждого учреждения расходы на оплату коммунальных услуг зависят, как правило, от занимаемой площади, которая имеет свою пропускную способность в части обслуживания населения, и от установленных местных тарифов по видам коммунальных услуг. Особую сложность будет представлять расчет нормативных затрат на услугу для федеральных учреждений (распределены по всей стране) в части установления процента включаемых в него коммунальных услуг.
Более рациональный подход к формированию норматива затрат на содержание объектов недвижимого имущества (зданий, помещений, сооружений) государственного учреждения (бюджетного или автономного) заключается во включении расходов, которые напрямую не зависят от численности контингента — потребителя образовательных услуг, а формируются целиком в зависимости от наличия зданий, помещений и занимаемых площадей (включая земельный участок). Целесообразно также в состав этого норматива затрат включить расходы на оплату труда персонала, обеспечивающего функционирование недвижимого имущества, численность которого не связана с наличием обучающихся (ни по количеству, ни по уровню получаемого образования). К такому персоналу относятся инженерно-технический, административно-хозяйственный, прочий обслуживающий персонал и охрана.
Вместе с тем в составе норматива затрат на содержание недвижимого имущества должны учитываться следующие нужды:
  • обеспечение безопасности зданий (пожарной безопасности, безопасной эксплуатации тепловых и электроустановок, подъемных механизмов и других инженерных систем);
  • обеспечение эксплуатационной надежности, безопасности и долговечности конструктивных элементов зданий и сооружений;
  • поддержание качественного состояния зданий и сооружений, а также их элементов;
  • предупреждение преждевременного износа и обеспечение надежного функционирования зданий и сооружений в течение всего периода использования по назначению;
  • продление нормативных сроков эксплуатации зданий и сооружений.
Финансируемые мероприятия по техническому обслуживанию и ремонту объектов недвижимого имущества должны носить планово-предупредительный характер.
Следует отметить, что если не учитывать в полном объеме нормы потребления коммунальных услуг, используемые площади (без учета площадей, сдаваемых в аренду), включая переходы, подвалы и помещения, согласно установленным нормативам используемые не прямо, а косвенно для целей образования (например, наличие медицинских кабинетов), а также установленные территориальные тарифы на различного рода коммунальные услуги, то государственные (муниципальные) учреждения будут вынуждены оплачивать содержание имущества за счет средств от приносящей доход деятельности.
Поделиться