Версия для печати 4953 Материалы по теме
Вологодчина: политика в области доходов
головин
Вологодская область — регион-донор, в докризисный период входивший в первую десятку субъектов с высокой бюджетной обеспеченностью, оказалась в числе наиболее пострадавших от кризиса регионов. Тем не менее в области имеется большой опыт бюджетного планирования, в числе первых субъектов Федерации область участвовала в программе реформирования региональных финансов и осуществила полномасштабную реформу местного самоуправления.
Александр Александрович ГОЛОВИН, заместитель начальника Департамента финансов Вологодской области

Подходы к прогнозированию доходов бюджета

В силу особенностей экспортно-ориентированной экономики Вологодской области, преобладающей доли продукции черной металлургии и химической промышленности в объеме промышленного производства и высокой зависимости доходов областного бюджета от поступлений налога на прибыль наполнение нашего бюджета имеет существенные циклические риски. Ослабление деловой активности крупнейших налогоплательщиков региона приводило к снижению доходов областного бюджета в 2001 и 2005 годах. С учетом этого политика в сфере доходов ориентировалась на антициклические меры, включающие использование консервативного сценария социально-экономического развития региона, наличие финансового резерва и усиление балансирующей роли капитальных расходов.
Одновременно мы занимались и проблемами качества прогнозирования доходов бюджета. Риски погрешностей макроэкономических расчетов, на основе которых планируется бюджет области, возрастают с переходом на более мелкие уровни планирования: от области к району, от района к поселению. Здесь положительную роль сыграл реализованный нами в 2006 году проект по обмену информацией с Управлением ФНС России по Вологодской области. Благодаря специальным программам мы получили доступ к огромным массивам данных, что на порядок подняло качество планирования. Полнота информации и оперативность ее получения существенно улучшили достоверность прогнозирования.
В 2008 году нам впервые удалось уточнить прогноз уже по итогам первого квартала и вынести практически годовые поправки на июльскую сессию. Это значительное продвижение в вопросе улучшения качества прогнозирования и текущего планирования доходов. Точность прогноза налоговых и неналоговых доходов областного бюджета в кризисном 2009 году составила 101 %.
На положительную тенденцию в повышении достоверности прогнозирования указывает и динамика преды­дущих лет. В период 2002–2004 годов средний уровень исполнения первоначально принятых планов по доходам составлял 1,8 раза. В 2005–2007 годах он снизился до 1,3 раза. В эти же периоды удельный вес поправок к бюджету, принятых после 1 октября, составлял соответственно 87 % и 69 %.
Накопленный годами опыт аналитической работы способствует формированию достаточно эффективных методик расчета большинства источников. К примеру, при формировании доходной базы бюджета текущего года было использовано более тысячи показателей, часть которых планировалась на уровне как районов, так и поселений. В работе было задействовано большинство структур правительства области, органы исполнительной власти и местного самоуправления.
рис 1
Но всякий кризис — это возможность учиться, и сегодня мы говорим о необходимости новых нестандартных подходов к прогнозированию. Сейчас в Департаменте финансов производится мониторинг кластера периодических сигналов, которые определяют возможные налоговые потоки от основных налогоплательщиков области. Это прежде всего металлургическое и химическое производства. Широта сигналов кластера характеризует основные процессы, влияющие на состояние дел в данных отраслях. Сегодня мы ищем подходы к данному методу, однако это непростой процесс.
В сложном 2009 году, проведя оптимизацию бюджетных расходов, активную политику в области заимствований, получив федеральную поддержку на сбалансированность бюджета и реализацию антикризисных мер, мы выполнили все взятые на себя обязательства, обеспечили стабильное функционирование бюджетной сферы. Но цена вопроса для Вологодской области — это бюджетный дефицит в 6,5 млрд руб. и рост государственного долга области на 8,2 млрд руб.

Региональный и местные бюджеты

Последствия кризиса сказались и в том, что в обозримом будущем нам не удастся восстановить былую структуру доходов бюджета, когда поступления по налогу на прибыль позволяли каждые три-четыре года удваивать собственные доходы областного бюджета. По среднесрочному прогнозу мы восстановим уровень доходов 2008 года только к 2012 году. А инфляция за этот период составит 36 %. Конечно, в текущем году мы продолжим оптимизацию и сокращение расходов бюджета, но перед нами стоят еще задачи оптимизации государственного долга и снижения бюджетного дефицита.
Медленные темпы восстановления экономики, налоговая политика и ситуация в бюджетной сфере ставят вопрос о новых подходах к укреплению доходной базы областного и местных бюджетов. Общий объем льгот, предоставленных в 2009 году федеральным налоговым законодательством субъектам экономики области, составил 2,3 млрд руб., из которых 1 млрд руб. предоставлен за счет поступлений в федеральный бюджет и 1,3 млрд руб. — за счет бюджета области. При этом регулирование ставок зачислений налога на прибыль и акцизов на нефтепродукты в пользу бюджета области компенсировали лишь половину выпадающих доходов (см. рис. 2). Мы оценили эффективность льгот, предоставленных нами по региональным налогам, и подсчитали, что частичная их отмена в 2010–2011 годах даст порядка 400 млн руб. в доход бюджета области.
рис 2
В условиях дефицита средств важной задачей является укрепление доходной базы местных бюджетов. Основу собственных доходов местных бюджетов составляют налоги, собираемые с физических лиц. Кроме местных налогов и отчислений от федеральных, предусмотренных Налоговым кодексом РФ и областными законами, за местными бюджетами дополнительно закреплены: НДФЛ по нормативу 10 %, транспортный налог с физических лиц в полном объеме, налог, взимаемый по УСН на основе патента, в размере 90 % (с 1 января 2010 года).
рис 3
Закрепление стабильных источников объясняет тот факт, что в сравнении с областным бюджетом, потерявшим в кризисный год по сравнению с 2008-м половину доходов, уровень поступления налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты составил 92,7 %. В семи из 19 районов доходы превысили уровень преды­дущего года. А в поселениях увеличение налоговых и неналоговых доходов к уровню 2008 года отмечено в 60 % бюджетов от общей численности самостоятельных бюджетов.
В целом снижение активности на рынках недвижимости отрицательно сказалось на поступлении неналоговых доходов в местные бюджеты: они снизились на 539 млн руб. А выпадающие доходы по НДФЛ составили 530 млн руб. в связи с увеличением размеров налоговых вычетов. Но в значительной части отставание по этим источникам перекрыто увеличением сборов местных налогов и транспортного налога на сумму 379 млн руб.
Три года все муниципальные образования области целенаправленно реализуют мероприятия по укреплению доходной базы местных бюджетов, которые предусматривают контроль своевременного перечисления в бюджет налога на доходы физических лиц, работу межведомственных комиссий по сокращению недоимки и «теневой заработной платы», индивидуальную работу с населением по постановке на учет и регистрации объектов недвижимости, сохранению и повышению деловой активности малого и среднего бизнеса. За счет реализации этих мер в местные бюджеты за три года дополнительно поступило около 2 млрд руб. Силами местных финансовых органов физическим лицам, проживающим в отдаленной местности, вручено более 297 тыс. уведомлений об уплате имущественных налогов. На комиссиях по платежам в бюджет рассмотрены дела более 46 тыс. налогоплательщиков, в том числе более 44 тыс. физических лиц и индивидуальных предпринимателей. Выявлено, зарегистрировано и вовлечено в сферу налогообложения более шести тыс. объектов недвижимости. Размещено в СМИ и на информационных стендах более двух тыс. публикаций об уплате налогов

Совместные мероприятия

Совместно с управлением ФНС России по области, Управлением внутренних дел и Управлением федеральной службы судебных приставов реализуется План по улучшению собираемости транспортного налога с физических лиц. В рамках совместных с УФНС и УВД области мероприятий по стимулированию снятия с регистрационного учета утилизируемых транспортных средств был принят закон области, стимулирующий владельцев неэксплуатируемого транспорта к снятию его с учета. Эффект данных мероприятий заключается в сокращении наращивания недоимки и издержек на администрирование транспортного налога с физических лиц. Как результат, с учета снято 10 тыс. транспортных средств.
рис 4
Повышению собираемости имущественных налогов с физических лиц способствовала также реализация совместных с управлением ФНС России по области мероприятий по повышению собираемости налогов в бюджет области. В рамках указанных мероприятий с апреля 2009 года начали работать мобильные налоговые офисы. По результатам работы двух офисов в местные бюджеты поступило 4,4 млн руб., в том числе транспортного налога — 2,6 млн руб., налога на имущество физических лиц — 1,7 млн руб., земельного налога — 100 тыс. руб. Проведена разъяснительная работа, в том числе консультации, более чем с восемью тыс. граждан.

Принимаемые меры и предложения

Мероприятия, перечисленные на рис. 4, 5 и 6, не были бы столь объемны и затратны, если бы на федеральном уровне удалось реализовать некоторые наши предложения, уже достаточно известные. Поясню на примерах.
НДФЛ
За прошлый год по данным УФНС налоговыми агентами не перечислено в бюджеты НДФЛ около 500 млн руб. И это несмотря на огромный объем работы, проделанной финансовыми органами по анализу источников поступлений в разрезе отраслей, и индивидуальную работу с налоговыми агентами на территории поселений и округов. С другой стороны, работа вневедомственных комиссий по платежам в бюджет оценена нашими налоговыми органами как высокоэффективная. Но работа была бы более результативной, если бы агентам вменили в обязанность составление квартальной отчетности об удержании и перечислении в бюджет НДФЛ.
Транспортный налог
Другой пример. Всем известно, насколько эффективна была в прошлом практика, устанавливающая обязанность налогоплательщика предъявлять при прохождении техосмотра квитанцию об уплате дорожного налога. На смену ему пришел транспортный налог, и ГИБДД уже не обязана проверять квитанцию по его оплате. В результате началось хождение по дворам и предприятиям с увещеванием неплательщиков заплатить-таки налоги. Добавилось работы и налоговым инспекторам, и судебным приставам.
Земельный налог и налог на имущество физических лиц
Сегодня это самые незначительные налоги в сельской местности и одновременно самые трудоемкие в администрировании. На их долю приходится больше всего работы по вручению уведомлений, платежей через кассы администраций. Но главная проблема — отсутствие эффективного законодательства, стимулирующего регистрацию недвижимости. Поэтому здесь местные органы вынуждены принимать свои меры: от индивидуальной разъяснительной работы и предоставления стимулирующих льгот до самых, что называется, «домашних» методов. Мы предлагаем провести инвентаризацию федеральных льгот по местным налогам с целью их максимального сокращения и уменьшить сроки подготовки к введению налога на недвижимость.
рис 5
Начатая работа раскрывает все новые возможности для совершенствования. К примеру, еще в 2005 году, в преддверии реформы местного самоуправления, мы занимались большой разъяснительной и учебной работой с будущими специалистами поселений. Затем в 2006–2007 годах была проведена методологическая работа по реализации резервов роста доходной базы местных бюджетов с конкретными мероприятиями в каждом муниципалитете. В 2008 году почти в каждом районе с участием поселений прошли рабочие совещания с детальным анализом возможностей и резервов роста доходов, показан конкретный эффект и значимость каждого мероприятия.
За это время мы подготовили и апробировали действенную методику работы органов местного самоуправления с налогами, взимаемыми с физических лиц. В целях улучшения собираемости налогов в труднодоступных населенных пунктах совместно с УФНС по области разработали временный порядок, определяющий участие местных органов власти в улучшении собираемости налогов. Заключили соглашение с Почтой России. Изучили опыт Тверской области и запустили в работу свои передвижные налоговые офисы.
Мы улучшили методологию местного нормотворчества. В частности, были внесены существенные изменения в определение порядка расчета ежегодного коэффициента учета инвентаризационной стоимости объектов недвижимости. Совместно с поселениями была разработана более гибкая шкала обложения налогом на имущество физических лиц. Отчасти благодаря этой работе удалось устранить перекосы, вызывающие нарекания налогоплательщиков.

Специальные налоговые режимы

рис 6
Мы также проводим работу по аудиту местных нормативных актов, связанных с регулированием К2 при обложении единым налогом на вмененный доход, ведем сопоставительный анализ уровней этого коэффициента в разных муниципальных образованиях, даем рекомендации по резервам. В частности, проводя совместную с УФНС работу по ликвидации «серых» выплат, нам удалось установить зависимость размера этого коэффициента от налоговой нагрузки по «зарплатным» налогам.
В настоящее время в области принят закон о снижении ставки налога, взимаемого в связи с применением УСН, в ряде районов области уменьшена нагрузка при обложении ЕНВД. Здесь главное — не допустить перекосов. Анализ показал, что при применении специальных режимов налого­обложения предприниматели нашей области и в докризисный период имели преимущества по сравнению с другими регионами.

Журнал "Бюджет", апрель 2010 г.
Поделиться