Версия для печати 3644 Материалы по теме
В настоящее время продолжается активное реформирование финансово-бюджетной сферы Российской Федерации и перераспределение полномочий между различными уровнями государственной власти. В этих условиях особенно важно обеспечить управляемость и подконтрольность финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы государства.
Регионы по-разному решают эту задачу. Но те положительные результаты, которых им удалось достигнуть при создании систем управления бюджетным процессом, сегодня очень востребованы. Об основных достижениях и дальнейших направлениях оптимизации управления общественными финансами региона рассказывает заместитель губернатора – министр финансов Челябинской области Виктория ГОЛУБЦОВА.

Как все начиналось
Становление казначейской системы в Челябинской области, как и во всей Российской Федерации, было непростым и многоэтапным процессом. Область стала одним из первопроходцев на этом тернистом пути. Еще до принятия в 2000 году Бюджетного кодекса РФ, который регламентировал перевод бюджетов всех уровней на казначейскую систему исполнения, в Челябинской области была разработана программа реформирования бюджетного процесса. Мы провели полномасштабные исследования по комплексной диагностике и анализу финансового состояния области. На основе результатов этих исследований были разработаны мероприятия по оптимизации финансово-бюджетной сферы, в том числе по переводу бюджета области на казначейское исполнение.
Работа начиналась практически с нуля и требовала жестких управленческих решений. При этом необходимо было выполнить два основных условия. Первое – реформирование финансово-бюджетной сферы должно быть как можно более экономным по затратам. Второе – сам процесс должен быть простым и понятным всем его участникам.
Согласно Бюджетному кодексу РФ казначейское исполнение бюджета должно осуществляться на принципах единства кассы и прозрачности бюджета, обеспечивая контроль целевого расходования средств. Для этого необходимо было закрыть расчетные счета всех получателей и распорядителей средств бюджета и сконцентрировать все бюджетные средства на едином счете, которым управляет финансовый орган. Учет финансирования надо было организовать в разрезе лицевых счетов, открытых ГРБС и ПБС.
Конечно, соблюдение указанных принципов в любом случае приводит к централизации всех бюджетных средств в руках финансового органа и прозрачности бюджета. Это обеспечивает положительные результаты при построении новой системы исполнения бюджета и совершенно не зависит от выбранной регионом технологии автоматизации самого процесса исполнения. Однако мы стремились обеспечить министерству финансов области возможность не только полностью контролировать движение каждого бюджетного рубля, но и максимально эффективно управлять этим движением через принятие оперативных решений о целесообразности платежей. Необходимо было и централизовать все средства бюджета, и обеспечить их непрерывную работу, и дать Минфину области возможность обладать актуальной информацией обо всех средствах на едином счете и обо всех потребностях бюджета.
Осуществить это можно только на основе внедрения современных информационных систем и технологий. Понимая широту и комплексность поставленных целей, мы проанализировали имеющийся опыт решения подобных задач. Был проведен конкурс по отбору систем автоматизации казначейского исполнения бюджета. В итоге мы приняли решение осуществлять внедрение новых подходов совместно с компанией «Бюджетные Финансовые Технологии». Специалисты компании смогли предложить систему, которая соответствует критериям эффективного управления бюджетными средствами. В Челябинской области система управления бюджетным процессом организована на основе собственной разработки компании – Автоматизированного центра контроля и интеграции информации (далее АЦК).

У каждой казначейской системы свои особенности
Казначейская система Челябинской области построена так, что операции зачисления и списания средств с лицевых счетов ПБС проходят в едином цикле – по одной и той же заявке ПБС по факту предоставления оправдательных документов (акты выполненных работ, накладные, счета-фактуры и др.).
Более детально этот процесс выглядит так. Получатель бюджетных средств со своего рабочего места формирует заявку на расходование бюджетных средств. Она передается в областное министерство финансов по электронным каналам связи и проходит в системе стандартный цикл обработки. Заявка автоматически проверяется на соответствие бюджетной росписи и бюджетным обязательствам, наличие лимитов. По мере прохождения заявкой положенных этапов обработки получатель бюджетных средств отслеживает со своего рабочего места сообщения с диагностикой текущего состояния заявки: «нет лимитов», «нет финансирования», «есть финансирование», «отказана», «исполнена». А сотрудники министерства финансов в рамках своих полномочий в любой момент времени имеют возможность на своем рабочем месте видеть оперативную информацию по текущему и планируемому исполнению бюджета в различных разрезах и формах, а также осуществлять контрольные функции.
На основе заявок происходит зачисление на лицевой счет и одновременное списание средств с него. Это обеспечивает поддержание на лицевых счетах нулевых остатков средств. Кроме того, расходование бюджетных средств мы осуществляем непосредственно по факту возникновения обоснованной потребности в оплате: перечисляем средства с единого счета бюджета напрямую в адрес контрагента. Поэтому средства областного бюджета не рассредоточиваются по лицевым счетам и всегда доступны для оперативного управления. При этом значительно увеличился ежедневный переходящий остаток денежных средств на едином счете бюджета, появилась возможность управлять и маневрировать свободными средствами бюджета, что особенно важно при возникновении кассовых разрывов.
Особенность системы казначейства Челябинской области и в том, что она построена на основе оперативно-управленческой схемы, которая значительно превосходит другие схемы с точки зрения экономической эффективности. В частности, при использовании альтернативной – учетно-исполнительной схемы (плановое распределение средств на лицевые счета) примерно 20–25% средств от сумм ежедневного финансирования остаются на лицевых счетах неиспользованными и становятся недоступны для финансирования других расходов, то есть «замораживаются».

Процесс автоматизирован, и мы справляемся
Принимая решение о переходе на казначейскую систему исполнения бюджета, мы отдавали себе отчет в том, что централизация всей информации о финансовом состоянии области и текущем исполнении бюджета значительно увеличит объем документов, которые нужно обрабатывать и контролировать. Сейчас в дни пиковых нагрузок он достигает 3000 документов. Но так как бюджетный процесс полностью автоматизирован, мы справляемся с таким потоком информации. В минфине области утвержден регламент взаимодействия всех участников бюджетного процесса. Он определяет полномочия и порядок работы каждого сотрудника с различными документами – просмотр, редактирование, принятие решения и так далее.
Любые операции с документами изменяют состояние бюджета, и новая информация тут же становится доступной для всех участников бюджетного процесса, которые в любой момент времени могут наблюдать за ходом исполнения бюджета со своих рабочих мест. При этом результатом обработки одного документа является создание другого, и вся идентичная информация из одного документа переходит в другой. Это сокращает необходимость ручного повторного ввода одинаковых данных. Например, при обработке бюджетных документов в бухгалтерии автоматически формируются все необходимые бухгалтерские документы. Такой механизм позволяет существенно сократить количество ошибок и уменьшить ручной труд.
Все получатели бюджетных средств, в том числе и территориально удаленные от областного центра, оснащены автоматизированными рабочими местами (АРМ), либо индивидуальными, либо расположенными в операционных залах, созданных для обслуживания ПБС. Это дает возможность каждому ПБС своевременно отправлять заявки на расходование средств и получать выписки по своему лицевому счету.
Отметим, что АРМ получателей бюджетных средств, несмотря на значительную территориальную распределенность системы, не предъявляют особых требований ни к техническому оснащению, ни к каналам связи, ни к квалификации пользователей. Это позволило нам снизить затраты на построение всей системы, что особенно важно при отсутствии возможности проложить по территории области дорогостоящие телекоммуникационные оптоволоконные каналы связи.
Сегодня все участники бюджетного процесса Челябинской области (министерство финансов, все распорядители и получатели бюджетных средств) имеют оперативный доступ к единой, актуальной и достоверной информации о ходе процесса исполнения бюджета в соответствии со своими полномочиями и в порядке, строго определенном регламентом взаимодействия. Это обеспечивает прозрачность бюджетного процесса, позволяет контролировать целевое использование бюджетных средств, как это и предусмотрено Бюджетным кодексом РФ.
карьер 2
В настоящее время на казначейское обслуживание переводятся средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Получатели бюджетных средств открывают в министерстве финансов области специальные лицевые счета по учету этих средств. При этом бюджетные учреждения останутся самостоятельными в направлении использования заработанных средств в пределах показателей утвержденных смет доходов и расходов. Но все платежи за них будут осуществляться казначейством министерства финансов. Это, в свою очередь, также обеспечит нам получение полной и оперативной информации об исполнении сметы доходов и расходов ПБС и даст возможность повысить качество принятия решений по организации планирования и исполнения бюджета.
Важно отметить, что областным минфином обеспечена возможность выдачи наличных денежных средств с единого счета областного бюджета с помощью чеков. Выписать чек можно не только в областном центре, но и в районах области. Территориальные финансовые органы используют для выдачи наличных субсчета министерства финансов, открытые в банке на территории района, и распоряжаются ими по доверенности. Если бюджетные средства не использованы в течение трех дней, они автоматически возвращаются на основной счет министерства финансов, что исключает их «зависание». Это позволяет министерству сохранить единство счета и возможность управлять всеми бюджетными средствами.
Стопроцентный контроль
При построении новой системы исполнения бюджета мы стремились обеспечить не только текущий, но и предварительный контроль за целевым и эффективным использованием средств. Еще до перехода на принципы казначейского исполнения в Челябинской области была внедрена система учета бюджетных обязательств. Затем она стала существенным элементом системы казначейства.
Проведение операций текущего контроля решает проблему целевого расходования бюджетных средств. А предварительный контроль в виде учета договоров, заключаемых ПБС в качестве бюджетных обязательств, позволяет повысить эффективность использования денежных средств. Практика показала, что эффективность расходования бюджетных средств напрямую зависит от наличия четкой, выстроенной в соответствии с законодательством системы государственных закупок. В Челябинской области работа по ее внедрению ведется с 2001 года. Сегодня она включает в себя процедуры планирования закупок, проведения конкурсов по отбору поставщиков товаров и услуг, регламентированный порядок заключения и оплаты государственных контрактов.
Логичным продолжением этих процедур как раз и является учет бюджетных обязательств. На этом этапе осуществляется проверка правильности порядка отбора поставщиков, обоснованности применяемых цен и тарифов, наличия свободного остатка лимитов бюджетных обязательств, правильность отражения сути проводимой операции по бюджетной классификации. Эти процедуры автоматизированы также с использованием системы АЦК.
В целом реализация всего проекта осуществлена в полном соответствии с действующей нормативно-правовой базой, принципами казначейского исполнения бюджета (единства кассы и предварительного контроля расходов бюджета). При этом в системе заложена возможность динамично развиваться, легко и гибко адаптироваться к новым тенденциям управления и учета, к любым изменениям в законодательной базе и деятельности министерства финансов области, к растущим потребностям пользователей.
Например, когда осенью 2004 года Министерством финансов РФ были приняты новые нормативные документы по изменению бюджетного учета и бюджетной классификации, технология казначейского исполнения была оперативно модернизирована. С января текущего года исполнение бюджета области осуществляется в соответствии с новой бюджетной классификацией. При этом существует возможность ведения параллельного бюджетного учета в соответствии с требованиями как новой, так и старой инструкций.
Отработав технологию исполнения бюджета на областном уровне, мы стали рекомендовать ее муниципальным образованиям для того, чтобы унифицировать бюджетный процесс. На сегодняшний день большинство муниципалитетов также успешно ее используют. В конечном итоге за счет связи автоматизированных систем, установленных во всех 39 муниципальных образованиях, мы можем на любой момент времени иметь актуальную информацию о ходе процесса исполнения бюджета на всей территории области и в каждом муниципальном образовании.

Новый уровень управления бюджетным процессом
Можно назвать ряд неоспоримых преимуществ, которые мы в конечном итоге получим при внедрении единой технологии казначейского исполнения бюджета на территории области. Это позволит обеспечить абсолютную прозрачность консолидированного бюджета области и оперативное исполнение платежных документов бюджетных учреждений, создать единое информационное пространство области и обеспечить автоматическую консолидацию отчетных данных всех муниципальных образований. Также будет существовать единообразный и подконтрольный министерству финансов Челябинской области порядок бюджетных платежей на выполнение местными органами власти своих функций с прозрачной и достоверной отчетностью, а также порядок обеспечения бюджетных поступлений (вопросы установления и расщепления региональных и местных налогов и сборов, вопросы займов и их возврата и др.).
Все это послужит основой для перехода с 2006 года к работе в новых условиях территориальной организации местного самоуправления Челябинской области. Очень ценно то, что система управления бюджетным процессом базируется на опыте и методологических подходах федеральных финансовых органов, учитывает особенности исполнения региональных и местных бюджетов и специфику нашего региона.
На сегодняшний день в целях реализации Федерального закона № 131-ФЗ мы разработали различные механизмы исполнения бюджетов поселений. С муниципальными районами достигнуты договоренности о передаче им функций организации исполнения бюджетов поселений. Созданная нами технологическая база способна обеспечить различные схемы казначейского исполнения и кассового обслуживания бюджета в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Система АЦК, с которой сегодня работают муниципальные образования, позволит осуществлять обслуживание бюджетов поселенческих муниципалитетов на основе казначейских принципов с минимальными затратами. Таким образом мы сохраним единство управления бюджетной сферой области.
Говоря же о преимуществах того, что уже сделано сегодня, хотелось бы еще раз подчеркнуть главное, что дало нам внедрение единой системы управления бюджетным процессом:
– полный контроль над всеми финансами области и оперативность решения финансовых задач в масштабах региона;
– единообразие в процессах исполнения бюджета областных министерств, отраслевых управлений, подведомственных им учреждений, включая организацию процесса централизованных закупок;
– согласованность методических аспектов работы министерства финансов области с финансовыми органами нижестоящих уровней бюджета;
– повышение образовательного и квалификационного уровня сотрудников администрации области за счет создания условий для выполнения организаторских, экспертных, аналитических функций. Такие условия созданы благодаря значительному сокращению ручного труда, транспортных расходов и потерь рабочего времени работников бухгалтерских служб бюджетных учреждений, повышения достоверности различных отчетных и аналитических данных, получаемых с применением технологии АЦК, высокого уровня самой технологии АЦК;
– экономия бюджетных средств (за счет концентрации финансовых средств на едином счете бюджета, централизации совокупного остатка бюджетных средств и максимально эффективного их расходования, централизованного размещения областного заказа и получения за счет этого скидок на оптовые закупки, использования технологии, не требующей прокладки дорогостоящих телекоммуникационных оптоволоконных каналов связи);
– обеспечение своевременности платежей по своим обязательствам, увеличение финансовой стабильности.
В целом создание единой системы управления бюджетным процессом позволило нам выйти на качественно новый уровень управления финансово-экономическим комплексом региона. А потенциальные возможности ее дальнейшего развития позволяют уже сегодня принимать оптимальные управленческие решения, моделировать и прогнозировать различные экономические ситуации.

Справка «Бюджета»
голубцова
Виктория Георгиевна ГОЛУБЦОВА, заместитель Губернатора Челябинской области – Министр финансов Челябинской области
Родилась 8 декабря 1946 года в Челябинской области.
Окончила Всесоюзный заочный финансово-экономический институт:
в 1977 году – по специальности «Экономика труда»,
в 1995 году – по специальности «Бухгалтерский учет и аудит».
Трудовую деятельность начала в 1967 году на Челябинской ГРЭС.
С 1981 г. – начальник отдела сводных текущих и перспективных планов, заместитель председателя плановой комиссии Челябинского облисполкома.
С 1996 г. – начальник финансового управления ОАО «Челябэнерго».
С 1997 г. – заместитель генерального директора по финансам ОАО «Челябэнерго».
С января 2002 г. – заместитель Губернатора Челябинской области – начальник Главного финансового управления Челябинской области.
С июня 2004 г. – заместитель Губернатора Челябинской области – Министр финансов Челябинской области.
Отмечена Благодарностью Правительства РФ «За большой личный вклад в содействие проведению реформы бюджетной сферы на региональном уровне и реализацию программ реформирования региональных финансов» (2003). Удостоена звания «Заслуженный экономист РФ» (2003). Имеет Почетные грамоты Госплана РСФСР, Губернатора Челябинской области и Законодательного собрания Челябинской области.

Поделиться