Версия для печати 3209 Материалы по теме
В стране начались реформы по всем направлениям: реформа по разграни-чению полномочий между уровнями власти, бюджетная, налоговая, адми-нистративная, судебно-правовая, реформа ЖКХ. Впереди еще реформы – системы здравоохранения, образования, науки. Понятно, что ни одна ре-форма не будет эффективной, не принесет хоть сколько-нибудь положи-тельного результата, если не будет соответствующего финансового, норма-тивно-правового и кадрового их обеспечения.
Людмила СМОЛЬНИКОВА, заместитель мэра, директор департамента финансов администрации г. Томска, к. э. н.

Нас как финансистов волнуют прежде всего три направления бюджетной ре-формы, подготовка к которой началась еще в конце 2002 года:
– разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы Рос-сийской Федерации;
– переход на бюджетирование, ориентированное на результат;
– переход на новую бюджетную классификацию и учет.
При этом хотелось бы обратить внимание на то, что законодательная поддержка реформ не всегда совершенна. Так, при реализации ряда новых законов на прак-тике, на местном уровне мы столкнулись с рядом проблем.
Первая проблема касается взаимоотношений между субъектом Федерации и му-ниципальным образованием, которые существенно изменяются с введением в действие главы 16 Бюджетного кодекса РФ. С одной стороны, конечно, государ-ство стремится сейчас дать как можно больше прав субъектам в части межбюд-жетных отношений, но при этом возникает масса проблем, в результате чего реализовать эффективное межбюджетное регулирование им будет очень трудно.
Одним из основных инструментов межбюджетного регулирования в субъектах Федерации служит установление нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов.
Указанный инструмент межбюджетного регулирования позволяет органам вла-сти субъекта Федерации обеспечить местные бюджеты собственными доходами. Перед субъектами стоит задача выбора, в каком размере (полностью или час-тично – в процентной доле) передать средства в местные бюджеты. Сейчас этот выбор рекомендуется производить на срок не менее трех лет. С 2006 года всту-пает в силу новая редакция статьи 58 Бюджетного кодекса РФ, вводимая Феде-ральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ.
Так, исходя из ее требований, единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты не могут устанавливаться законом, имеющим ограниченный срок действия (в частности, законом о бюджете). При этом если устанавливать долгосрочные нормативы, то это нужно делать и по ус-тановлению индекса бюджетной обеспеченности.
Преимущества закрепления нормативов отчислений на длительный срок заклю-чаются в следующем:
•    возможность для местных органов власти самостоятельно прогнозиро-вать собственные доходы на длительный период и, как следствие, осуще-ствлять долгосрочные программы развития;
•    повышение стимулов у муниципальных образований к увеличению соби-раемости налогов и развитию имеющейся на их территории налоговой базы.
Однако данный инструмент может обладать существенным ограничением: не-равномерность размещения налоговой базы по территории субъекта Федерации может привести к существенным различиям бюджетной обеспеченности раз-личных муниципальных образований в результате закрепления единых норма-тивов.
С другой стороны, ежегодное распределение средств в местные бюджеты через фонды финансовой поддержки позволяет обеспечить более равномерное рас-пределение средств между местными бюджетами. Однако при этом снижает за-интересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной налоговой базы.
Таким образом, выбор пропорции между объемом средств, передаваемых в ме-стные бюджеты в форме отчислений от налогов, и объемами средств, перерас-пределяемых через фонды финансовой поддержки, определяется компромиссом между эффективностью и равномерностью распределения финансовых ресур-сов.
Кроме того, возникает вопрос: на самом ли деле данный инструмент позволит создать реальные стимулы на уровне местного самоуправления по развитию своего налогового потенциала и экономии ресурсов? Нет, не позволит. Причи-ной этому служит механизм прогнозирования доходов и расчет налогового по-тенциала муниципалитетов субъектом Федерации. Какие пороги и ограничения Федерация ни записала бы и как бы ни перетасовывала налоги, всегда существу-ет риск субъективизма со стороны региона в планировании доходов. Поэтому у муниципалитетов возникает резонный вопрос: зачем наращивать налоговый по-тенциал?
Сегодня субъект сделает одну методику, по которой потенциал посчитан так, завтра – другую, и потенциал получается совсем другой. При этом информаци-онной базой, которая используется при планировании налогового потенциала, должны служить начисленные налоги. Однако на самом деле сегодня не сущест-вует иной информационной базы, кроме фактически собранных налогов. Если же переходить на начисленные налоги, то возникает вопрос: где взять такую информацию? Ответа не даст никто. Ни Федеральная налоговая служба, ни Фе-деральная служба государственной статистики.
На наш взгляд, на уровне субъектов необходимо уже сейчас начать разработку долгосрочных методик, которые бы учитывали интересы как крупных и сред-них, так и мелких муниципальных образований с разветвленной и неразветвлен-ной бюджетной сетью. Кроме того, на уровне Федерации необходимо создать единую информационную базу.
В целях повышения качества и достоверности планирования доходной базы ре-гионального и местных бюджетов, в условиях разграничения расходных полно-мочий по уровням бюджетной системы, на наш взгляд, Федеральной налоговой службе и Федеральной службе государственной статистики с участием специа-листов финорганов всех уровней бюджетной системы необходимо разработать налоговую отчетность, систему показателей муниципальной статистики, необ-ходимых субъектам Федерации и муниципальным образованиям для оценки и прогнозирования доходной базы бюджетов.
В этом же аспекте хотелось бы коснуться проблемы взаимодействия налоговой службы и финансовых органов местного самоуправления. У нас как у органа, формирующего бюджет, нет законных оснований доступа к информации, имеющейся у налоговой службы.
Существует также проблема несвоевременной передачи информации. Так, на-пример, в части налога на имущество физических лиц не вовремя поступает ин-формация об оформлении частной собственности в налоговые органы. Кроме того, идет задержка с оформлением документов на регистрацию частной собст-венности. Соответственно в бюджет не поступают налоги. Кроме того, отсутст-вует механизм и законодательство об ответственности за уклонение от регист-рации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. У муниципалитетов нет рычагов воздействия, побуждающих собственников недвижимости оформить правоустанавливающие документы на объекты недвижимости. Также усложнена процедура получения разрешительной документации для индивидуальных за-стройщиков, гаражей и погребов для личного хозяйства, которые введены в экс-плуатацию 10–15 лет назад, но в настоящее время не зарегистрированы в учреж-дениях юстиции и не оформлены в собственность.
На исчисление налога на имущество физических лиц отрицательное влияние оказывает несовершенство технического обеспечения налоговых органов, отсут-ствие единого программного продукта, используемого для исчисления налога на имущество физических лиц (отсутствует взаимоувязка между данными, пред-ставляемыми налоговыми органами, органами технической инвентаризации и юстиции по оформленным сделкам с недвижимостью). Отсутствует обмен све-дениями между ними на электронных носителях. Получаемые налоговой служ-бой сведения обрабатываются и формируются самостоятельно.
Мы работаем над этими проблемами. Так, у нас утверждены мероприятия по со-вместной работе и контролю департаментов финансов, экономики и недвижимо-сти городской администрации, а также инспекции ФНС России по г. Томску. Однако этого недостаточно.
На наш взгляд, решить проблему может только принятие Федерального закона о взаимодействии финансовых и налоговых органов по обмену информацией, где, в частности, будет установлена возможность обмена информацией для служеб-ного пользования вне пределов действия ст. 102 Налогового кодекса РФ. Кроме того, необходимо законодательно закрепить принципы взаимодействия органов местного самоуправления, статистики, казначейства и государственных вне-бюджетных фондов по вопросу представления необходимой информации, обес-печивающей формирование и исполнение, отчетность и контроль за исполнени-ем местных бюджетов и программ социально-экономического развития.
Третья проблема касается финансовой обеспеченности местного самоуправле-ния, которая, если реально оценивать, не только не возрастет, но даже сократит-ся в 2006 году. Вышестоящие органы власти объясняют это перераспределением полномочий. Муниципальные образования должны решать вопросы жизнеобес-печения населения, сохранить учреждения здравоохранения и образования, не заморозить города и поселки, обеспечить население социальным жильем, улуч-шить качество предоставляемых услуг. Поэтому возникает вопрос: а хватит ли средств муниципальным образованиям?
Да, действительно, когда разрабатывался Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», были произведены расчеты о возможности выполнения финансовых обязательств местного самоуправления.
Далее вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утра-тившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Фе-деральный закон «Об общих принципах организации законодательных (предста-вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации», и на уровень местного самоуправления пере-шел целый ряд дополнительных полномочий в сферах образования и здраво-охранения, в области социальной и жилищной политики и так далее.
Затем появляется Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении из-менений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий-ской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», которым на местное самоуправление возложен еще целый ряд полномочий по гражданской обороне, в частности, организация мероприятий, мобилизационная подготовка и так далее. То есть то, что требует постоянного вложения ресурсов.
Таким образом, рассчитанные при разработке Федерального закона № 120-ФЗ финансовые обязательства местного самоуправления не соответствуют действи-тельности: появился целый ряд дополнительных полномочий, на исполнение ко-торых средств местному самоуправлению явно недостаточно и которые необхо-димо пересчитать и внести соответствующие изменения в законодательство Рос-сийской Федерации.
Хотелось бы затронуть проблему бюджетной классификации. При ее практиче-ской реализации неизбежно появляются проблемы контроля и достижения необ-ходимого качества бюджетного учета. Авторы реформы в основу разработки ин-струкции по бюджетному учету приняли международные стандарты финансовой отчетности в государственном секторе. Но эти стандарты, по их же словам, на-ходятся в стадии доработки и в практике практически всех стран мира не при-меняются.
В реализации бюджетной классификации на практике возникает ряд проблем, например, проблема раздельного учета субвенций. Так, в соответствии с п. 5 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальным об-разованиям необходимо вести отдельный учет субвенций, предоставленных для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных го-сударственных полномочий.
Однако в Федеральном законе от 23.12.2004 № 174-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации РФ» указанная норма Закона № 131 не нашла отражения. Остается нерешенным во-прос у муниципальных образований об учете по каждому виду субвенций (у субъектов Федерации нет необходимости ведения раздельного учета в связи с распределением субвенций из Фонда компенсаций муниципальным образовани-ям).
Так, во исполнение Закона № 131 мы «заполнили» свободные коды по субвен-ции, лишившись возможности необходимой детализации на местном уровне. Как следствие, у нас возникла проблема взаимодействия с представительными органами при утверждении Томской городской думой бюджета г. Томска на 2005 год, когда депутаты настаивали на детализации бюджетной классификации в соответствии со ст. 27 Бюджетного кодекса РФ, а мы не смогли удовлетворить их требование.
Так, одной из целей перехода на бюджетирование, ориентированное на резуль-тат, является переход на укрупнение статей классификации. В то же время ст. 27 Бюджетного кодекса РФ предоставляет представительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления право дальнейшей детализации объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов, что не соответствует целям реформы.
Следовательно, необходимо устранить противоречия между ст. 27 Бюджетного кодекса РФ, Федеральным законом от 23.12.2003 № 174-ФЗ и приказом Минфи-на от 10.12.2004 № 114н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ» в части права представительных и исполни-тельных органов на детализацию целевых статей и видов расходов и сохранение при этом структуры единого двадцатизначного кода классификации расходов и обеспечения идентификации расходов, аналогичных расходам федерального бюджета. В части двадцатизначного кода речь идет о праве, предоставленном приказом Минфина № 114н, вводить дополнительные целевые статьи и виды расходов, сохраняя при этом структуру единого двадцатизначного кода класси-фикации расходов.
Возникает также проблема отсутствия кодов. В соответствии с концепцией бюджетной реформы и курсом правительства по переходу на бюджетирование, ориентированное на результат, Федеральным законом от 23.12.2004 № 174-ФЗ внесены изменения в части перехода на финансирование по программно-целевому методу. На практике получается, что муниципальные образования это-го делать не могут. Так, в приложении 4 к указанному закону существуют толь-ко коды федеральных и региональных целевых программ. Таким образом, муни-ципальные образования не будут переходить на бюджетирование, ориентиро-ванное на результат? Считаем необходимым дополнить данное приложение строкой «800 0000 Целевые программы муниципальных образований».
Мы часто сталкиваемся с проблемами недоработки законодательства, при ис-пользовании которого на практике возникает масса коллизий, реализовать кото-рые будет очень трудно. Так, например, в части статуса распорядителя бюджет-ных средств.
В ст. 158 Бюджетного кодекса РФ сказано, что главным распорядителем средств бюджета субъекта Федерации, средств местного бюджета является орган госу-дарственной власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления, бюд-жетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по под-ведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Фе-дерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классифика-цией расходов соответствующего бюджета.
В связи с тем, что в Томске схема финансирования сложилась таким образом, что главных распорядителей бюджетных средств не существует, обратимся к определению распорядителя бюджетных средств, к которым Бюджетный кодекс РФ ст. 159 однозначно относит органы государственной власти или органы ме-стного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Бюджетные учреждения являться распорядителями бюджетных средств не могут.
Однако в ст. 2 Федерального закона № 131 определено, что к органам местного самоуправления относятся избираемые непосредственно населением и (или) об-разуемые представительным органом муниципального образования органы, на-деленные собственными полномочиями по решению вопросов местного значе-ния.
В Томске собственными полномочиями по решению вопросов местного значе-ния наделены администрация, мэр, городская дума, счетная палата и избира-тельная комиссия, которые и будут являться распорядителями бюджетных средств. Структурные подразделения администрации не смогут являться орга-нами, в связи с тем, что не наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, список распорядителей бюджет-ных средств Томска будет значительно сокращен. А как быть со схемами фи-нансирования? Как осуществлять финансирование городского хозяйства? Как исполнять возложенные на местное самоуправление полномочия?
На наш взгляд, необходимо выработать предложения по внесению изменений в Бюджетный кодекс РФ в части определения распорядителя бюджетных средств (ст. 159) и приведения двух федеральных законов в соответствие друг с другом.
В настоящей статье отмечена только часть проблем, возникающих перед мест-ным самоуправлением. Но это далеко не все. Так, на практике исполняешь один закон, следовательно, нарушаешь другой. Если для нас как для финансистов первичен Бюджетный кодекс, то для представительных органов – Закон «Об общих принципах…» или какой-либо другой. Поэтому хотелось бы в заключе-ние высказать пожелание, чтобы вновь принимаемые законы проходили более тщательную подготовку и экспертизу.

Справка «Бюджета»
смольникова
Людмила Владимировна Смольникова,
заместитель мэра,
директор департамента финансов администрации г. Томска.
Кандидат экономических наук, член АСДГ (руководящий состав секции «Экономика и финансы»).
Действительный член, академик Муниципальной академии РФ.
Председатель Коллегии работников финансово-экономических служб органов городско-го самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений г. Томска.
Людмилой Владимировной реализованы проекты:
- разработка нормативной базы и организация системы контроля за целевым расходованием средств городского бюджета;
- переход на казначейское исполнение бюджета;
- внедрение автоматизированного центра контроля (АЦК) в бюджетной сфере города;
- внедрение системы комплексного бухгалтерского учета в организациях, финансируемых из бюджета г. Томска.
По итогам Всероссийского конкурса «Системы контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности» работа Л. В. Смольниковой «Организация кон-троля за использованием средств городского бюджета, внебюджетных фондов города Томска» получила первую премию. Награждена нагрудным знаком Минфина РФ «Отличник финансо-вой работы». По итогам Всероссийского конкурса 2002 года Л. В. Смольникова получила зва-ние «Лучший муниципальный служащий». В 2004 году награждена юбилейной медалью «400 лет городу Томску».

Поделиться