Версия для печати 866 Материалы по теме
Для развития местного самоуправления нужны новые механизмы

Проблемы местного самоуправления, а их накопилось достаточно, решаются не столь оперативно и системно, как хотелось бы. Принятие государственной стратегии (программы) развития местного самоуправления в Российской Федерации стало бы эффективным шагом на пути развития местного самоуправления в стране. О том, что это за документ, а также о других актуальных наработках рассказал председатель Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, член фракции ЛДПР в Государственной думе Алексей Николаевич ДИДЕНКО.

— Алексей Николаевич, на съезде ОКМО вы говорили о необходимости разработки и утверждения государственной стратегии (программы) по развитию местного самоуправления. Какие цели и задачи целесообразно включить в данную программу?

— На мой взгляд, после выхода указа «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» было бы логичным разработать и утвердить государственную стратегию (программу) развития местного самоуправления в Российской Федерации. В ней должны быть определены цели и задачи взаимосвязанных действий и решений органов власти всех уровней в части развития института местного самоуправления в стране, а также основные направления развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Важным элементом данного документа должно быть стратегическое планирование развития муниципалитетов разных видов в контексте их собственных стратегий, а также стратегий развития регионов и России в целом. Стоит напомнить, что начало применения стратегического планирования как инструмента развития территорий было положено именно на местном уровне. Крупные и средние города России самостоятельно инициировали такую деятельность. Однако Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», принятый в 2014 году, муниципальный уровень не затронул. И только благодаря усилиям нашего комитета в данный закон были включены нормы, регулирующие вопросы муниципального стратегического планирования. Но, несмотря на то что в закон о стратегическом планировании были внесены определенные корректировки, сегодня в нем еще остаются правовые, организационные и финансовые пробелы, препятствующие созданию в стране эффективной и взаимосвязанной системы стратегического планирования.

Следующее направление, которое должно быть отражено в стратегии и которое также требует корректировки действующего федерального законодательства, — это оптимизация территориальной организации местного самоуправления. Во-первых, необходимо установить общие принципы организации административно-территориального устройства в Российской Федерации. Во-вторых, следует усовершенствовать правовое регулирование процессов формирования и функционирования городских агломераций. В частности, необходимо определить понятие и статус «городской агломерации», а также законодательно закрепить модели формирования и управления ими.

По нашему мнению, наиболее оптимальной моделью формирования городской агломерации является та, при которой ее «ядром» выступает городской округ с внутригородским делением, а «корона» формируется через механизмы межмуниципального сотрудничества. Именно такая модель позволит не отстранить жителей от самоуправления. Таким образом, для качественного развития института агломерирования необходимо совершенствовать механизмы межмуниципального, и прежде всего межмуниципального хозяйственного, сотрудничества, а также государственно-муниципального партнерства.

В стратегии развития местного самоуправления нельзя не выделить проблемы поселенческого уровня. Необходимо более содержательно определить основные направления развития сельских территорий, а также малых и исторических городов. Именно они имеют геостратегическое значение для сохранения поселенческого каркаса страны, сбалансированности расселения на ее территории, обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности (в том числе продовольственной). Надо сохранять и развивать поселенческий уровень самоуправления как базовый элемент местного самоуправления в нашей стране. Однако в последние годы в субъектах РФ мы наблюдаем совершенно противоположные процессы, а именно неоднозначную практику чрезмерного укрупнения муниципальных образований посредством образования городских округов на месте муниципальных районов и входящих в их состав поселений, в том числе в малонаселенных и труднодоступных местностях.

— Но ведь этот вопрос, кажется, решен. В мае текущего года принят Закон № 87‑ФЗ, который ввел новый вид муниципального образования и предусмотрел защитные меры для сельских поселений.

— Да, действительно, Федеральный закон от 1 мая 2019 года № 87‑ФЗ[1] ввел новый вид муниципального образования — муниципальный округ. Он должен обеспечивать возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, для оптимизации расходов на содержание органов управления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления, но только там, где это действительно целесообразно. В первую очередь в муниципальные округа могут быть преобразованы городские округа, которые были созданы в последние годы на базе муниципальных районов и не соответствуют критериям урбанизации. Напомню, понятие «городской округ» предполагает, что территория является урбанизированной. То есть она должна бать в границах единой городской, подчеркну — именно городской, инфраструктуры (транспортной, социальной, коммунальной, связи) с определенной плотностью населения и застройки. Только такая территория может называться городской, или урбанизированной.

Да, в законе предусмотрены определенные защитные меры для поселенческого уровня и муниципальных районов, которые должны не допустить необоснованную ликвидацию таких муниципалитетов. Закон № 87‑ФЗ устанавливает, что объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, и наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа возможно только с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района. При этом если население двух и более поселений не согласно с таким решением (это должно быть выражено в установленной форме), то такое объединение не может состояться.

Однако есть некоторые опасения, что реализация Закона № 87‑ФЗ не позволит полностью защитить поселения от необоснованной и необъективной ликвидации. Поэтому мы считаем, что необходимо вводить дополнительные защитные механизмы для поселенческого уровня и, соответственно, муниципальных районов (там, где объективно оправданно их сохранение). Это касается в первую очередь тех поселений, у которых имеются перспективы социально-экономического развития.

Мы предлагаем предусмотреть запрет на ликвидацию поселений и муниципального района в двух случаях. Первый — если в поселениях (за исключением населенного пункта, являющегося административным центром муниципального района), входящих в состав района, проживает не менее двух третей от численности всего населения соответствующего района. Второй — когда в состав одного или нескольких поселений муниципального района входит населенный пункт с численностью населения три тысячи человек или более (за исключением населенного пункта, являющегося административным центром района).

— Вы назвали важным элементом стратегии (программы) развития местного самоуправления стратегическое планирование развития муниципалитетов. Однако может ли этот инструмент стать действительно рабочим, эффективным, если бюджетов большинства муниципальных образований едва хватает на финансирование насущных задач?

— Конечно же, и создание эффективно работающей системы стратегического планирования, и комплексное социально-экономическое развитие муниципалитетов в целом зависят не от наличия в их бюджетах определенных средств на покрытие текущих расходов, а от возможности сформировать за счет собственных доходов бюджета в составе местного бюджета развития.

Счетная палата РФ и непосредственно Минфин России неоднократно отмечали, что основную долю расходов местных бюджетов составляют расходы на управление, образование, ЖКХ, культуру, СМИ, здравоохранение, социальную политику, физическую культуру и спорт, межбюджетные трансферты, обслуживание муниципального долга. При этом доля прочих расходов, в том числе инвестиционного характера, в общих расходах местных бюджетов не превышает 13 процентов. Очевидно, что формирование местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности только по принципу финансирования жизненно важных для населения текущих расходов не может быть основой для перспективного развития муниципалитетов.

По сути, региональные и местные бюджеты развития должны представлять собой группировку доходов и расходов региональных и местных бюджетов, предназначенных для финансового обеспечения инвестиционных и капитальных расходов, необходимых для реализации приоритетных проектов в региональной и муниципальной экономике и социальной сфере в соответствии со стратегиями развития субъектов РФ и муниципалитетов. Муниципальные бюджеты развития должны формироваться преимущественно за счет налоговых и неналоговых источников доходов местных бюджетов, на администрирование которых органы местного самоуправления могут влиять самостоятельно.

Давайте вспомним закон РФ от 15 апреля 1993 года об основах бюджетных прав органов государственной власти и местного самоуправления. В нем расходная часть минимального бюджета определялась как сумма двух величин: затрат на текущие расходы (текущее содержание и капитальный ремонт объектов ЖКХ, образовательных и медицинских учреждений и так далее) и минимально необходимой суммы затрат, включаемых в бюджет развития (ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, и так далее).

Как известно, с 2019 года действует Фонд развития, под которым понимается часть средств федерального бюджета, предназначенная для финансирования мероприятий государственных программ РФ. Предельный объем фонда ежегодно устанавливается федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год до достижения в 2024 году суммы 3,5 триллиона рублей. К сожалению, принципы, порядок и условия финансового обеспечения мероприятий госпрограмм из фонда в Бюджетном кодексе не установлены. Поэтому оценить его значение и эффективность для укрепления финансовой системы страны пока не представляется возможным. При этом регулирование указанных вопросов только подзаконными актами, на мой взгляд, необоснованно и увеличивает риски неэффективного использования указанных средств федерального бюджета.

Стоит обратить внимание на то, что сегодня в Бюджетном кодексе РФ не упоминается о региональных и муниципальных бюджетах развития, что препятствует их созданию и лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления важнейшего финансового инструмента для обеспечения социального-экономического развития регионов и муниципалитетов на основе документов стратегического планирования. В связи с этим полагаю, что необходимо проработать вопрос о введении в Бюджетный кодекс РФ понятия «бюджет развития» и установить принципы его создания и использования. При этом для формирования в региональных и местных бюджетах полноценных бюджетов развития необходимо расширить их доходную базу. В частности, закрепить за субъектами РФ и муниципальными образованиями такие источники дохода, на формирование которых региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления смогли бы оказывать непосредственное влияние.

Поделиться