Переход к оказанию услуг в электронной форме, который предусмотрен Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и другими нормативно-правовыми актами Правительства РФ, требует от муниципалитетов решения в сжатые сроки следующих задач:
- формирование в муниципалитете инфраструктуры для оказания муниципальных услуг в электронной форме;
- создание и развитие сайтов органов местного самоуправления (ОМСУ) для обеспечения доступа к информации о деятельности ОМСУ и о муниципальных услугах;
- обеспечение доступа населения к муниципальным услугам через центры общественного доступа и информационные терминалы;
- подготовка сведений о муниципальных услугах и организация работ по размещению информации на региональном портале государственных и муниципальных услуг;
- участие в программе внедрения единой электронной карты гражданина;
- обеспечение размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд с использованием электронных торговых площадок;
- организация использования электронного документооборота в деятельности ОМСУ;
- участие в создании единой системы межведомственного электронного взаимодействия;
- формирование ключевых информационных ресурсов (регистров, реестров и др.);
- проведение мероприятий по обеспечению информационной безопасности;
- пересмотр схемы функционирования и доработки эксплуатируемых муниципальных информационных систем с учетом условий их подключения к оказанию муниципальных услуг в электронной форме.
В настоящее время методическая, нормативно-правовая, программно-техническая, организационная базы не достаточны для решения перечисленных выше задач на уровне муниципалитетов.
ОМСУ и управление информатизацией
15–16 октября 2010 года в Красноярске прошла конференция АСДГ «Электронное правительство: муниципальный уровень. Проблемы и решения», посвященная обсуждению путей решения муниципалитетами перечисленных задач. Участники конференции поделились опытом реализации услуг в электронной форме и обсудили наиболее сложные для решения вопросы в данной области. К основному проблемному вопросу относится то, что до настоящего времени полномочия органов местного самоуправления в области информатизации не нашли своего отражения в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, отмечается ситуация, при которой требования Закона № 210-ФЗ, иных нормативно-правовых актов по сути противоречат положениям основополагающего для органов местного самоуправления Закона № 131-ФЗ. В связи с тем что управление процессом информатизации не включено в перечень полномочий органов местного самоуправления у дотационных муниципалитетов, а их большинство, возникают следующие проблемы:
- в бюджет муниципальных образований не включается статья затрат на информатизацию и на создание информационных ресурсов. Практика показывает, что финансирование программ информатизации, предусмотренное в рамках муниципальных целевых программ, при изменениях бюджета сокращается в первую очередь;
- из-за отсутствия полномочий в большинстве муниципальных образований в штатном расписании не предусмотрены структурные подразделения по информатизации. Службы по информатизации функционируют в рамках муниципальных учреждений без статуса муниципального служащего. Это приводит к тому, что работа в сфере муниципальной информатизации является непрестижной, и, как следствие, к текучке кадров;
- служба информатизации органа местного самоуправления, не имея должного статуса, не может формировать техническую политику по информатизации в целом по муниципальному образованию и управлять процессом информатизации.
Из-за отсутствия соответствующих полномочий органов местного самоуправления информатизация осуществляется малочисленными и разрозненно включенными в состав различных служб специалистами, не имеющими общего координирующего органа. В итоге большинство муниципалитетов лишены возможности реализации крупных инвестиционных проектов в сфере информатизации. Начальник департамента информатизации администрации Иркутска, председатель секции муниципальной информатизации совета главных конструкторов региональной информатизации А. Ю. Губов в своем выступлении обратил внимание на указанные выше проблемы и подчеркнул, что вопрос, несмотря на неоднократное обсуждение на конференциях различного уровня и обращение в законодательные органы, остается нерешенным. Очевидна и избыточность требований по защите информационных систем и персональных данных, что существенно сдерживает работы по переходу к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде.
Несогласованность действий
На проблему отсутствия единых требований по содержанию информации, размещаемой в Реестре государственных и муниципальных услуг, и недостаточности разъяснительной работы со стороны органа исполнительной власти субъекта, координирующего ведение указанного выше реестра, в своем выступлении указал заместитель мэра Улан-Удэ, д. э. н., профессор З. Г. Сангадеев. Нормативная база (постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478, приказ Минэкономразвития РФ от 13 ноября 2009 г. № 464 и методические рекомендации) в целом нацелена на технические решения федерального портала. Она не раскрывает в полной мере требования по разделам, которые должны заполняться при внесении сведений в региональный реестр государственных и муниципальных услуг. При этом федеральный и региональный порталы имеют разные технические решения.
Также нельзя не отметить, что согласно распоряжению Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. № 1993-р органам местного самоуправления рекомендовано при размещении в реестре муниципальных услуг сведений об услуге использовать наименование услуги, указанное в данном распоряжении. Вместе с тем не все формулировки являются корректными. К примеру, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций не является услугой, а относится к контрольной функции.
Немаловажным является и проблема, связанная с объемом информации, вводимой муниципалитетом в портал субъекта. Согласно Закону № 210-ФЗ к 1 января 2014 года необходимо в электронном виде:
- предоставлять информацию о текущей успеваемости учащегося, ведение электронного дневника и электронного журнала успеваемости; об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), годовых календарных учебных графиках;
- обеспечить прием заявок (запись) на прием к врачу; заполнение и направление в аптеки электронных рецептов;
- предоставить доступ к оцифрованным изданиям, хранящимся в библиотеках, в том числе к фонду редких книг, с учетом соблюдения требований законодательства РФ об авторских и смежных правах; к справочно-поисковому аппарату библиотек, базам данных.
Учитывая то, что данные услуги оказывают учреждения социально-бюджетной сферы, общее число которых в крупных городах составляет более сотни, муниципалитету предстоит понести значительные финансовые затраты и выполнить большой объем организационной работы для исполнения поставленных задач. В настоящее время работы со стороны Минсвязи и ОАО «Ростелеком» нацелены на создание инфраструктуры электронного правительства, а корпоративной информационной системе (КИС) органов власти (муниципалитета), которая является основной компонентой электронного правительства и обеспечивает содержательную сторону оказания услуг в электронном виде, не уделяется достаточного внимания. Об этом на конференции говорил профессор Сибирской академии государственной службы А. И. Кричевский. Созданные в рамках ФЦП ведомственные и региональные информационные системы (около 6 тыс.) и эксплуатируемые в муниципалитетах информационные системы (более 20 тыс.) решают локальные задачи, несовместимы между собой по информационным ресурсам и по другим параметрам, не отвечают требованиям системности и сквозной интеграции. Именно недостаточное внимание к данной проблеме может стать основным препятствием во внедрении электронного муниципалитета.
Об отсутствии единых подходов
К сожалению, до настоящего времени федеральными органами и органами субъектов РФ, ответственными за электронное правительство, не решен вопрос предпроектного обследования муниципалитетов с позиции перехода на муниципальные услуги в электронной форме. Не разработаны типовые требования к реализации электронных муниципалитетов, не разработан типовой системный проект «Электронный муниципалитет». Отсутствует единая терминология, используемая в нормативно-правовых актах, регламентирующих процесс формирования электронного муниципалитета. Также отсутствует утвержденная методика ценообразования разработки информационных систем, что препятствует эффективному планированию и расходованию бюджетных средств.
На конференции был дан подробный анализ требований к компонентам системы оказания муниципальных услуг в электронном виде и расчет стоимости создания инфраструктуры. По расчетам, представленным начальником отдела информатизации администрации Барнаула Е. Н. Поздериным, для муниципального образования численностью 400–600 тыс. жителей единовременные вложения составляют ориентировочно 100 млн руб. без стоимости прикладных (отраслевых) информационных систем. Эксплуатационные расходы составляют ежегодно до 3 млн руб. Приведенные расчеты показывают, что муниципалитетам надо планировать в бюджете соответствующие суммы на создание и эксплуатацию систем оказания услуг в электронном виде. Сомнительно, что аналогичное исследование предмета информатизации смогут организовать все муниципалитеты. По этой причине на конференции была отмечена целесообразность централизованной разработки методики технико-экономического обоснования перехода к электронным услугам в муниципалитетах.
Положительный опыт
Большой интерес среди участников конференции вызвало выступление начальника управления информатизации администрации Комсомольска-на-Амуре, к. т. н. С. В. Уханова о решении непростой организационной задачи: объединить усилия различных служб для реализации проекта «Электронный муниципалитет». Обеспечение работ по подготовке, реализации и контролю исполнения плана мероприятий по формированию электронного муниципалитета включает в себя:
- формирование органов управления подготовкой, реализацией и контролем исполнения Муниципального плана;
- установление порядка подготовки муниципального плана;
- разработку положения о порядке реализации муниципального плана и контроля его исполнения.
Созданный в Комсомольске-на-Амуре координирующий реализацию проекта «Электронный муниципалитет» рабочий орган позволяет преодолеть разное понимание задач и функций отраслевых служб и структурных подразделений муниципалитета, что сокращает сроки и стоимость решения задач, поставленных перед муниципалитетами по созданию и развитию информационного общества.
С положительным опытом реализации муниципальных услуг в электронной форме поделилась заместитель руководителя департамента информатизации администрации Красноярска Л. Н. Маркина. В своем выступлении она подробно изложила особенности решений конкретных задач при реализации муниципальных услуг в электронной форме. В сообщении была подчеркнута необходимость тщательной отработки регламентирующих услуги документов, унификации их форм на уровне служб муниципалитета. Докладчик также отметила низкий уровень готовности населения к получению услуг в электронной форме и необходимость проведения разъяснительной работы с жителями. Доклад Маркиной продемонстрировал пример успешной реализации электронных муниципальных услуг, не дожидаясь утвержденных методик, нормативов и других федеральных и региональных руководящих указаний. При этом очередность перевода услуг в электронную форму в Красноярске определялась на основе статистических данных о востребованности услуг и наличия утвержденного регламента оказания услуги.
