По данным заместителя министра экономического развитии РФ А. Е. Лихачева, годовой объем госзаказа России составляет более 5 трлн руб. В свою очередь, более 4 трлн руб. приходится на заказ субъектов естественных монополий. Таким образом, совокупный объем средств, используемых сугубо в интересах государства, сравним с ВВП РФ. «Перед нами стоит еще целый ряд задач, а именно, перенести на более масштабный уровень регулирование государственных закупок», подчеркнул А. Е. Лихачев.
По словам руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ И. Ю. Артемьева, Россия держит лидерство в области применения современных информационных технологий в бюджетном процессе и осуществлении госзакупок. «В предыдущие годы сфера госзаказа развивалась не лучшим образом, до тех пор, пока информационный прорыв не позволил перевести этот процесс на совершенно новые рельсы, очень важно, что с 1 января 2011 года создано единое электронное пространство страны с помощью запуска общероссийского портала госзакупок», отметил глава ФАС.
Как заявил мэр г. Москвы С. С. Собянин, «важно сделать процедуры такими, чтобы они были приемлемы и для государства, и для предпринимателей. В 2011 году мы вышли на показатель, когда 96% всего госзаказа г. Москвы размещается через электронные торги, при этом система мониторинга позволяет быстро понять, насколько добросовестно заказчики работают».
Однако, самой главной интригой Форума стала дискуссия о том, нужно ли полностью отменять Федеральный закон № 94-ФЗ и заменить его новым законом о Федеральной контрактной системе, или нужно лишь в очередной раз внести в него поправки. Ведь о том, что действующий федеральный закон о государственных и муниципальных закупках нуждается в серьезных изменениях, эксперты говорят очень давно. В тендерах на поставки товаров и услуг государству сначала выигрывают те, кто предлагает лучшее соотношение цены и качества, но впоследствии не могут выполнить своих обязательств, и проблема заложена в несовершенстве законодательства.
Примечательно, что значительная часть участников Форума спешно уехали сразу после пленарного заседания на совещание у вице-премьера РФ И. И. Шувалова, посвященное как раз теме госзакупок. И в то же самое время, когда на Форуме велась ожесточенная дискуссия о достоинствах и недостатках двух разных концепций изменения законодательства, на совещании у И. И. Шувалова было принято решение отказаться от разработки нового законопроекта о Федеральной контрактной системе, а публичную дискуссию вокруг реформы госзакупок свернуть.
Предыстория вопроса
В конце 2010 года о необходимости разработки нового закона о госзакупках заявил президент России Д. А. Медведев, который оценил нецелевые траты в этой сфере в 1 трлн рублей в год. В феврале 2011 года Артемьев сообщил, что ФАС ежедневно накладывает 250 штрафов на чиновников за нарушения законов о конкуренции и госзакупках.
Концепция нового закона «О федеральной контрактной системе» (ФКС) была разработана совместно Высшей школой экономики и Минэкономразвития РФ и обнародована в начале марта. Согласно поручению президента Д. А. Медведева, предложения по ФКС и реформе системы госзакупок должны были быть представлены до 1 апреля. В обществе разразились споры вокруг того, нужно ли отменять Закон №94-ФЗ полностью и продолжать работу над новым законопроектом, или ограничиться правками действующего закона о госзакупках, как предложила ФАС, выступившая против его отмены.
Однако, придя на совещание к И. И. Шувалову с противоположными позициями, стороны в результате пришли к консенсусу: выяснилось, что принципиальных разногласий по ФКС у Минэкономразвития, Минфина и Федеральной антимонопольной службы (ФАС) нет, есть лишь различия по отдельным позициям.
В результате было принято решение отказаться от разработки законопроекта «О федеральной контрактной системе» (ФКС), который должен был прийти на смену 94-ФЗ. На совещании было решено вместо законопроекта о ФКС разрабатывать концепцию «проекта федерального закона о внесении изменений в законодательные акты РФ, регулирующие государственный и муниципальный заказ», при этом за основу указанного документа планируется взять концепцию ФКС.
Кроме того, публичную дискуссию вокруг законопроекта о ФКС решено остановить (В последний раз Правительство РФ решением сверху «останавливало» публичную дискуссию вокруг закона «О торговле»).
В чем суть законопроекта о ФКС
Как отмечал заместитель министра экономического развитии РФ А. Е. Лихачев, речь не шла о том, чтобы отменить закон №94-ФЗ и оставить сферу госзакупок не регламентированной. Напротив, ФКС предполагала системный подход ко всем этапам организации госзакупок и должна была интегрировать все лучшее, что было проработано с момента принятия закона №94-ФЗ, опираться на его основные принципы — единые и общие для всех правила закупочной работы, публичность, прозрачность, информационную открытость и поддержку добросовестной конкуренции. Кроме того, закон о ФКС должен был впервые установить персональную ответственность заказчика за контрактные результаты.
По мнению А. Е. Лихачева, проще разработать новый закон, а не перерабатывать закон №94-ФЗ, так как в него на данный момент уже внесено 24 пакета поправок, и снова готовится очередной большой пакет. А. Е. Лихачев считает, что надо переформатировать сам подход к регулированию закупок. Число неконкурентных процедур растет и в количественном выражении, и в объемах. Так стоимость товаров, закупленных таким образом, выросла с 23% (от общего объема закупок) в 2006 году до 57,7% в 2010 году. Следовательно, какой бы строгой ни была процедура в законе, она лишь заменила экономическое содержание. Госзаказ должен обеспечить полное и качественное удовлетворение госнужды и развитие конкуренции в этом секторе. По мнению А. Е. Лихачева, результаты применения закона №94-ФЗ обратные, так как он привел к увеличению объемов и количества неконкурентных процедур. Если бы он развивал конкуренцию, то количество состоявшихся аукционов и конкурсов увеличилось. А вот коррупция за время действия 94-ФЗ реально выросла. Это подтверждают и опросы предпринимателей, и заключения экспертов.
Очевидно, с точки зрения А. Е. Лихачева, что электронные аукционы не являются панацеей от коррупции. Со злоупотреблениями позволяют бороться системные методы работы: внятное планирование, рыночные ценовые ориентиры, публичное обоснование самой потребности в закупке, контроль исполнения контракта, анализ его эффективности, сопоставление целей и достигнутых результатов. А вот способы размещения заказа на рынке должны быть достаточно разнообразными — настолько, насколько разнообразны закупаемые товары, работы и услуги. Простые предметы эффективно закупать на электронном аукционе, а вот для исследовательских или, например, дизайнерских проектов он не подойдет. Кроме этого, есть большой блок товаров, работ и услуг, где цена — не самый главный показатель, и надо проводить оценку по целому комплексу параметров, включая жизненный цикл, творческую составляющую или возможность решить передовую научную задачу. Здесь, без сомнения, нужны многоэтапные конкурсы.
Острую критику вызвал такой механизм, предложенный ФКС, как конкурентные переговоры, их называют самым коррупционным механизмом. Но самый действенный механизм в науке — это конкурентные переговоры, механизм публичного обсуждения. В представлении А. Е. Лихачева, должна собираться комиссия, вместе со всеми участниками, и в присутствии представителя ФАС обсуждать, например, поставленную научную задачу, в чем может быть результат и практические выводы, и сколько это будет стоить, как на этапе решения, так и при последующей реализации. Кроме того, должны быть внеконкурсные закупки там, где нет конкуренции — например, если осуществляется закупка самолета-амфибии, а выпускает их одно предприятие. Но в этой схеме нужно видеть механизм ценообразования, понимать обоснованность цены, объявленной поставщиком. Для этого необходимо особое регулирование неконкурентных рынков с уникальной продукцией — не только товарной, но и рынка научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, отдельных видов строительства. Сейчас это абсолютно «серая» зона.
Поэтому механизмом закупки высокоспецифичной, инновационной продукции должны быть точно не электронные аукционы. Есть хороший пример: в свое время Курчатов и группа ученых сумели убедить правительство в необходимости развивать ядерную энергетику, вкладывать в нее деньги. Если бы тогда работали процедуры голосования, страна могла бы остаться без ядерной энергетики. Единственный путь, считает А. Е. Лихачев — привлечение ученых и гласность в принятии решений. Нужна предквалификация, должны учитываться мнения существующих научных школ, и здесь цена не может быть решающей. С другой стороны, нужно повышать ответственность за конечный результат тех, кто будет эти решения принимать. Всем этим могут заниматься экспертные советы, люди, специально привлеченные для оценки проектов из разных научных школ.
Разногласия ведомств
Основная суть разногласий ведомств сводилась к следующему: Минфин был обеспокоен тем, что «планировочная» часть ФКС — контроль над планированием бюджетных трат, предусмотренный проектом Минэкономразвития РФ и ВШЭ — пересекается с его собственными разработками по бюджетированию, ориентированному на результат. ФАС возражала по той причине, что отмена 94-ФЗ, предлагаемая разработчиками ФКС, стала бы поводом для сокращения контрольных полномочий ФАС в сфере госзаказа.
Кроме того, завершение публичной дискуссии прекращает и обсуждение самой важной составляющей реформы госзакупок — вопроса стоимости системы контроля в госзакупках для бюджета и ее управляемости. Начавшаяся было дискуссия выявила проблемы подхода и ФАС, и Минэкономразвития — ориентацию на внутриправительственный контроль госзакупок, без участия профессионального сообщества.
После дискуссии у И. И. Шувалова глава ФАС И. Ю. Артемьев заявил, что «мы будем реформировать другие звенья госзаказа, а закон №94-ФЗ будет жить». По его мнению, доработки требуют проблемы долгосрочного планирования госзаказа, контроля качества закупленной продукции и вопросы квалификации поставщиков при заказе научно-исследовательских работ.
Вместе с тем, И. Ю. Артемьев подчеркнул, что за последние шесть лет экономия бюджетов всех уровней благодаря действию закона о госзакупках составила 1,068 трлн рублей. «Это разница между начальной ценой аукциона и конечной ценой контракта. Это мы называем экономией. Некоторые считают, что это нельзя называть экономией. Не хотите называть экономией — назовите спасенными для бюджета деньгами».
В конце марта 2011 года Президиум Сибирского отделения РАН — крупнейшего в составе Академии наук — выпустил обращение с призывом наложить мораторий на действие федерального закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», прежде всего в отношении всех бюджетных научных организаций всех академий наук, а также федеральных и исследовательских университетов. Обращение направлено на имя спикера Госдумы РФ Б. В. Грызлова и председателя Совета федерации РФ С. М. Миронова. Президиум СО РАН предложил создать рабочую группу при Госдуме для внесения необходимых изменений в законодательство.
По мнению ученых, «введение новой товарной номенклатуры наносит тяжелейший удар по планам модернизации российской экономики на основе генерации новых фундаментальных знаний и их трансформации в высокие технологии. Оно в несколько раз увеличивает время поставки необходимых реактивов и расходных материалов, значительно увеличивает риск поставки непригодных для проведения планируемых работ материалов, значительно увеличивает трудозатраты на проведение закупок, приводит к реальному увеличению стоимости выполняемых работ».
Как пояснили в центре общественных связей СО РАН, при проведении как фундаментальных, так и прикладных исследований невозможно заранее спланировать все необходимые закупки. А введение нового номенклатурного перечня к закону №94-ФЗ приводит к невозможности быстрого реагирования и изменений схем экспериментов. Все это может привести к снижению качества НИОКР, а ухудшение условий для выполнения НИР станет дополнительным фактором, ведущим к оттоку талантливой научной молодежи за рубеж.
Проведение торгов с 1 января 2011 года только в электронном виде сильно затянуло сроки поставки товаров или услуг. «Любой институт, если он закупает реактивов и расходных материалов более чем на 100 тыс рублей в квартал (по современным ценам это совсем немного), должен проводить закупку через конкурсы и котировки. Эти процедуры занимают дополнительно от 30 до 60 дней, а при том, что на формирование общей заявки института тоже требуется время, новые правила увеличат время от возникновения у исследователя потребности в новых реактивах до их получения примерно на два-три месяца. Если учесть, что время поставки реактивов и расходных материалов и до 2011 года было в России самой больной точкой, то его увеличение еще на квартал может полностью лишить некоторые исследования всякого смысла», отметил доктор биологических наук, заместитель директора Института цитологии и генетики СО РАН, профессор Н. Б. Рубцов.
Кроме того, изменения в законе ограничивают расходование любых внебюджетных средств, в том числе и тех, что поступают институтам в рамках договоров от коммерческих компаний. Это отталкивает малый и средний бизнес от взаимодействия с университетами и научными организациями: «Закон №94-ФЗ вступает в прямое противоречие с установкой на дальнейшее расширение процессов интеграции инновационного бизнеса и науки. Дело дошло до того, что в инновационной бизнес-среде, технопарках и технико-внедренческих зонах принадлежность институтов РАН к государственным учреждениям расценивается как серьезный негативный фактор», считают академики А. Л. Асеев и Н. З. Ляхов.
Позиция ученых
В конце марта 2011 года Президиум Сибирского отделения РАН — крупнейшего в составе Академии наук выпустил обращение призывом наложить мораторий на действие Федерального закона № 94-ФЗ прежде всего в отношении всех бюджетных научных организаций всех академий наук, а также федеральных и исследовательских университетов. Обращение направлено на имя спикера Госдумы РФ Б. В. Грызлова и председателя Совета Федерации РФ С. М. Миронова. Президиум СО РАН предложил создать рабочую группу при Госдуме для внесения необходимых изменений в законодательство.
По мнению ученых, «введение новой товарной номенклатуры наносит тяжелейший удар по планам модернизации российской экономики на основе генерации новых фундаментальных знаний и их трансформации в высокие технологии. Оно в несколько раз увеличивает время поставки необходимых реактивов и расходных материалов, значительно увеличивает риск поставки непригодных для проведения планируемых работ материалов, значительно увеличивает трудозатраты на проведение закупок, приводит к реальному увеличению стоимости выполняемых работ».
Как пояснили в центре общественных связей СО РАН, при проведении как фундаментальных, так и прикладных исследований невозможно заранее спланировать все необходимые закупки. А введение нового номенклатурного перечня к Закону № 94-ФЗ приводит к невозможности быстрого реагирования и изменений схем экспериментов. Все это может привести к снижению качества НИОКР, а ухудшение условий для выполнения научно-исследовательских работ станет дополнительным фактором, ведущим к оттоку талантливой научной молодежи за рубеж.
Проведение торгов с 1 января 2011 года только в электронном виде сильно затянуло сроки поставки товаров или услуг. «Любой институт, если он закупает реактивов и расходных материалов более чем на 100 тыс. руб. в квартал (по современным ценам это совсем немного), должен проводить закупку через конкурсы и котировки.Эти процедуры занимают дополнительно от 30 до 60 дней, а при том что на формирование общей заявки института тоже требуется время, новые правила увеличат время от возникновения у исследователя потребности в новых реактивах до их получения примерно на два-три месяца. Если учесть, что время поставки реактивов и расходных материалов и до 2011 года было в России самой больной точкой, то его увеличение еще на квартал может полностью лишить некоторые исследования всякого смысла», — отметил доктор биологических наук, заместитель директора Института цитологии и генетики СО РАН, профессор Н. Б. Рубцов.
Кроме того, изменения в законе ограничивают расходование любых внебюджетных средств, в том числе и тех, что поступают институтам в рамках договоров от коммерческих компаний. Это отталкивает малый и средний бизнес от взаимодействия с университетами и научными организациями: «Закон № 94-ФЗ вступает в прямое противоречие с установкой на дальнейшее расширение процессов интеграции инновационного бизнеса и науки. Дело дошло до того, что в инновационной бизнес-среде, технопарках и технико-внедренческих зонах принадлежность институтов РАН к государственным учреждениям расценивается как серьезный негативный фактор», — считают академики А. Л. Асеев и Н. З. Ляхов.
