Совершенствование правовых основ в сфере госзакупок

  Стабильный рост экономики России, увеличение объема доходов, поступающих в казну, позволили государству существенно расширить финансирование расходных статей бюджета, в том числе связанных с закупками товаров, работ и услуг для государственных нужд.
Дмитрий СЕРЕДИНЦЕВ, консультант отдела государственных закупок Минэкономразвития России

Положительная динамика роста объемов государственных закупок и выделяемых на это бюджетных средств (рис. 1) требует совершенствования правовой основы в сфере размещения государственных заказов. Первым шагом в развитии новой системы госзакупок стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон).
Привнесенные Законом изменения коснулись всех государственных и муниципальных закупок. В частности, были установлены единые процедуры и порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, что позволило привести в соответствие с общими принципами и правилами разнородные системы закупок продукции, использовавшиеся на различных уровнях государственного управления: федеральном, региональном и муниципальном.
Сегодня, по прошествии 15 месяцев с момента вступления Закона в силу, можно говорить о создании благоприятных условий для:
•    достижения единства экономического пространства на территории России при размещении заказов;
•    эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
•    расширения возможности участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;
•    развития добросовестной конкуренции;
•    совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;
•    обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов;
•    предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Специалисты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации на протяжении 2006 г. осуществляли разработку нормативно-правовых основ, регулирующих сферу госзакупок. В поддержку Закона Правительством РФ было принято более 10 нормативных правовых актов.
Принимая во внимание инновационный характер некоторых положений Закона, Минэкономразвития России вело активную разъяснительную работу среди государственных заказчиков и уполномоченных распорядителей бюджетных средств. Наличие значительного числа обращений госзаказчиков в министерство по вопросам применения положений Закона и нормативной правовой базы в сфере госзакупок в целом позволило проанализировать практику применения, выявить наиболее актуальные проблемы и наметить направления совершенствования законодательства.
Введение в действие нового законодательства, регулирующего сферу госзакупок, к началу 2007 г. дало положительные результаты. Более широкое распространение получили закупки на основе открытой конкуренции, то есть осуществляемые путем проведения открытых конкурсов и аукционов. Например, доля государственных контрактов, заключенных в первом полугодии 2006 г. по итогам проведения торгов (конкурсов, аукционов), по сравнению с 2005 г. увеличилась на 8%, а доля государственных контрактов, заключенных с единственным поставщиком, напротив, снизилась на 9%.
С целью достижения прозрачности системы госзакупок большое внимание в Законе было уделено информационному обеспечению. Положения Закона регламентируют порядок публикации в открытых источниках сведений о размещении заказа, его условиях, заключенных государственных контрактах и их исполнении. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2005 г. № 2154-р федеральные органы исполнительной власти должны составлять годовые планы-графики размещения заказа и с поквартальным уточнением размещать их в сети Интернет. Таким образом, созданы условия для реализации общественного контроля за госзакупками – от стадии планирования закупок до исполнения государственных контрактов.
Вместе с тем анализ практики применения Закона выявил ряд сложностей. Так, согласно ст. 42 государственные заказчики «не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем 250 тыс. руб., подлежащую уплате в течение квартала». Иными словами, запрещается применение запроса котировок чаще одного раза в квартал при закупке одноименной продукции (работ, услуг). Следовательно, перед государственными заказчиками встает проблема определения и отнесения тех или иных товаров к одноименным (разноименным). В действующем законодательстве отсутствует четкое определение понятия «одноименные товары (работы, услуги)», и в этой связи вопрос: «Относятся ли к одноименным товарам карандаш и шариковая ручка» – стал одним из наиболее распространенных и важных для государственных заказчиков, особенно с учетом того, что за нарушение указанного положения Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность. Минэкономразвития России сочло необходимым внести в действующее законодательство ряд поправок, упрощающих процедуру размещения заказа и устраняющих препятствия, возникающие при этом у госзаказчиков.
9 февраля 2007 г. депутатами Госдумы во втором чтении был принят законопроект № 352604-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (далее Законопроект). Ниже некоторые положения данного Законопроекта рассмотрены и сопоставлены с действующей редакцией Закона.
1. Определение государственного (муниципального) заказчика.
В соответствии с Законопроектом «государственными заказчиками и муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы, государственные внебюджетные фонды и органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения и иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования». Данная формулировка позволяет четко определить круг государственных (муниципальных) ведомств и учреждений, на которые распространяется действие Закона, устраняя таким образом проблему распространения положений Закона на государственные внебюджетные фонды (Фонд обязательного медицинского страхования, Пенсионный фонд РФ и т.п.), а также на бюджетные учреждения, уполномоченные на размещение заказа. В действующем Законе распространение положений на указанные ведомства и учреждения прямо не оговорено.
2. Возможность изменения предусмотренных государственным контрактом объемов поставляемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг.
Согласно Законопроекту «заказчик при исполнении контракта вправе изменить в случае, если такое право заказчика предусмотрено конкурсной документацией, а также в случае, если заказ размещается у единственного поставщика, … по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) предусмотренные контрактом количество товаров, объем работ, услуг не более чем на 10% такого количества, объема при изменении потребности в товарах, работах, услугах, на поставку, оказание, выполнение которых заключен контракт. Заказчик при исполнении контракта вправе изменить в случае, если такое право заказчика предусмотрено документацией об аукционе, по согласованию с поставщиком количество всех предусмотренных контрактом товаров не более чем на 10% такого количества при изменении потребности в таких товарах. При поставках дополнительного количества товаров, выполнении дополнительного объема работ, оказании дополнительного объема услуг, предусмотренных контрактом, заказчик вправе по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) изменить цену контракта пропорционально количеству указанных товаров, объему указанных работ, услуг, но не более чем на 10% цены контракта, а при сокращении потребности в поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг заказчик обязан изменить цену контракта пропорционально количеству указанных товаров, объему указанных работ, услуг, но не более чем на 10% цены контракта».
Данная поправка в значительной степени расширяет возможности государственного заказчика в сравнении с действующей редакцией Закона. Например, в действующей редакции возможность изменения объемов по государственному контракту может применяться только к работам и услугам, государственный контракт на выполнение (оказание) которых заключен по итогам проведения конкурса. Изменение не должно превышать 5% от первоначального объема работ и услуг. Кроме того, не допускается изменение предусмотренного государственным контрактом объема поставки товаров, а также изменение объемов поставляемых товаров, работ и услуг по государственному контракту, заключенному по итогам проведения аукциона. Предлагаемая поправка устраняет серьезный барьер для госзаказчиков. В качестве примера можно привести ситуацию с закупкой вычислительной техники. В случае если государственный заказчик провел открытый конкурс и в результате получил 10%-ную экономию, указанное положение Законопроекта позволит ему приобрести дополнительно определенное количество вычислительной техники на часть сэкономленных при проведении конкурса средств. Сегодняшняя редакция Закона подобные действия заказчика запрещает.
3. Штрафные санкции за ненадлежащее исполнение обязательств по государственному контракту.
В соответствии с Законопроектом «в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, заказчик вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней). Неустойка (штраф, пени) начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного государственным или муниципальным контрактом срока исполнения обязательства. Размер такой неустойки (штрафа, пеней) устанавливается государственным или муниципальным контрактом в размере не менее 1% цены контракта. Поставщик (исполнитель, подрядчик) освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине заказчика». Данная поправка предоставляет госзаказчику дополнительную возможность защиты собственных интересов, а значит интересов государства, в ходе исполнения государственного контракта. Действующая редакция Закона требует от государственного заказчика обязательного включения в контракт условия об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение поставщиком (подрядчиком) обязательств по государственному контракту, но, как показывает практика, эта норма мало способствует надлежащему исполнению обязательств поставщиками. Таким образом, в Законопроекте предусмотрен дополнительный механизм побуждения исполнителей (поставщиков) к добросовестному и своевременному исполнению собственных обязательств по государственному контракту.
4. Увеличение предельной суммы государственного контракта при проведении запроса котировок.
В соответствии с Законопроектом «заказчик, уполномоченный орган вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соответственно производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, … если цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. руб. либо аукцион признан несостоявшимся и начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. руб.». В Закон предлагается внести изменения, которые помогут значительно усовершенствовать систему размещения государственного заказа и повысить его эффективность, предоставив госзаказчикам возможность чаще использовать такой способ размещения заказа, как запрос котировок. Запрос котировок в сравнении с конкурсом (аукционом) требует меньшего времени и меньших усилий для подготовки и проведения процедуры. Действующий Закон устанавливает предельную стоимость государственного контракта при проведении запроса котировок равной 250 тыс. руб. Двукратное увеличение предельной суммы государственного контракта при проведении запроса котировок позволит упростить процедуру размещения заказа для значительного количества государственных заказчиков.
5. Отмена публикации протоколов по итогам размещения заказов в официальном печатном издании.
В Законопроекте предлагается отмена обязательной публикации протоколов по итогам проведения открытых конкурсов, открытых аукционов, запросов котировок в официальном печатном издании. Как показывает практика, такие публикации не являются востребованными. Предусмотренное положениями Закона размещение указанных протоколов на официальном сайте делает публикацию протоколов в официальном печатном издании излишней и к тому же значительно увеличивает расходы государственных заказчиков на организацию процедуры размещения заказа.
6. Расширение перечня работ и услуг, при размещении заказа на которые допускается применение такого критерия отбора заявок на участие в конкурсе, как квалификация.
В соответствии с Законопроектом «при проведении конкурса на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, на выполнение проектных, изыскательских, строительных и аварийно-спасательных работ, реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, на оказание медицинских, аудиторских услуг, услуг в области оценочной деятельности, по выбору специализированной организации для осуществления функций по размещению заказа для определения лучших условий исполнения контракта в соответствии с конкурсной документацией конкурсная комиссия вправе учитывать также такой критерий оценки заявок на участие в конкурсе, как квалификация участников конкурса, если такой критерий предусмотрен конкурсной документацией».
Данная поправка позволит существенно повысить качество выполняемых работ (услуг) в сфере строительства, медицинского обслуживания. Для обеспечения равенства участников размещения заказа в ходе проведения конкурса действующей редакцией Закона предусматриваются только три вида работ, при размещении заказа на выполнение которых допускается применение такого критерия отбора заявок на участие в конкурсе, как квалификация. Вместе с тем практика применения положений Закона в ходе размещения заказа на выполнение строительных работ показала, что отсутствие такого критерия, как квалификация, может стать причиной присуждения государственного контракта на выполнение строительных работ поставщику, который не готов соблюсти обязательства в полной мере либо качество работы которого не будет полностью соответствовать требованиям. Подобное изменение Закона создаст предпосылки для отбора поставщиков, которые смогут своевременно и с надлежащим качеством исполнить свои обязательства по государственному контракту.
В заключение следует отметить, что в условиях повсеместной информатизации процессов управления переход к электронной форме закупок неизбежно затронет сферу государственных закупок России и приведет к необходимости совершенствования нормативных основ. Огромная территория страны, отраслевые особенности размещения госзаказа в отдельных сферах деятельности создают условия для дифференциации подходов к регулированию размещения заказов, что впоследствии также потребует изменения законодательства. Таким образом, процесс совершенствования нормативных правовых основ в сфере размещения государственных заказов находится в постоянной динамике. И государство должно приложить все усилия для обеспечения прозрачности, справедливости и действенности процедуры госзакупок, что является важнейшим фактором эффективного функционирования системы государственных закупок в России.