Грамотное распределение и целевое расходование бюджетных средств рассматривается финансистами Липецкой области в качестве основного гаранта исполнения бюджетных обязательств. Казначейское исполнение на сегодняшний день – самый эффективный инструмент для реализации этих задач.
В структуре управления финансов казначейский отдел появился 1 января 2000 года. Специально для его нужд был обновлен компьютерный парк, модернизированы локальные вычислительные сети. Одновременно были выделены средства на приобретение современной компьютерной техники учреждениям бюджетной сферы, финансовым органам районов и городов.
Ни типовой методики, ни рекомендаций по переходу на новую систему исполнения региональных и местных бюджетов в то время не существовало. Липецким финансистам самим приходилось преодолевать возникающие трудности, искать нестандартные решения. Мы, в частности, разработали свой порядок финансирования, поставив во главу угла предельную автоматизацию процессов. В это трудно поверить, но отдел казначейского исполнения бюджета был укомплектован за счет изменения структуры финуправления, дополнительно пришлось принять лишь 7 специалистов. Всего в отделе 26 человек, 18 из которых составляет сектор финансирования бюджетополучателей, 5 – сектор бухгалтерского учета, отчетности и анализа. Чтобы представить объем работы, который ложится на их плечи, достаточно сказать, что они обслуживают свыше 400 лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств. Число платежно-расчетных документов, прошедших в прошлом году через отдел, достигло 150 тысяч.
Справиться с таким объемом работы помогает уникальная компьютерная программа "Бюджет-КС" - плод совместной работы наших специалистов и Чебоксарского регионального вычислительного центра МНС России в Чувашской Республике, а в текущем году эту работу продолжили специалисты "Кейсистемс". Учитывая, что это наш совместный продукт, финансирование этого проекта из бюджета области не производилось.
И не случайно, наверное, многие коллеги-финансисты из других регионов России успели по достоинству оценить наше программное обеспечение. Какие же возможности оно открывает?
Все участники бюджетного процесса (областное финуправление, финансовые органы муниципальных образований, а также главные распорядители и подведомственные им учреждения, состоящие на региональном и местных бюджетах) работают в рамках единого информационного пространства, используя совместимые технические и программные средства. Функционирование автоматизированного рабочего места (АРМ) каждого специалиста осуществляется строго в рамках его должностных инструкций.
В нашем регионе с самого начала была реализована концепция единого счета бюджета. На счет, открытый управлению финансов в подразделении Банка России, зачисляются все доходы – и налоговые, и неналоговые. Финуправление, в свою очередь, открыло на этом же счете так называемые «пассивные» лицевые счета всем бюджетополучателям. Что это дает? Финансирование бюджетных учреждений происходит ежедневно под фактическую потребность на основании проверенных и принятых к оплате платежных документов. В итоге на лицевых счетах не «зависают» излишние средства. Такая технология позволяет достичь максимальной текущей сбалансированности бюджета, исключить кассовые разрывы, вынуждающие брать банковские кредиты на их ликвидацию. Более того, у региона-донора появляется возможность получить дополнительные доходы, разместив временно свободные денежные средства на депозите в коммерческом банке.
С переходом на казначейское исполнение бюджетным учреждениям закрыли расчетные счета в кредитных организациях. Исключение сделано лишь для территориально удаленных бюджетополучателей. Но используются расчетные счета только с одной целью, чтобы перечислять на них средства для выдачи наличных денег – зарплаты, социальных выплат, оплаты командировочных расходов.
В целях среднесрочного планирования расходов бюджета, ограничения потока платежных документов от получателей бюджетных средств, не обеспеченных реальными доходами бюджета, управление финансов устанавливает лимиты бюджетных обязательств на месяц.
Используемые в нашей области программные продукты АРМ «Бюджет» и «Бюджет-КС», сопровождаемые "Кейсистемс", позволяют не просто осуществлять финансирование по полной бюджетной классификации, а применять так называемую дополнительную классификацию. Таким образом, у нас есть возможность детализировать финансирование отдельных мероприятий, областных целевых программ или конкретных объектов капвложений в рамках единого лицевого счета бюджетополучателя. В некоторых регионах в таких случаях открывают дополнительные лицевые счета на отдельные мероприятия или объекты, что, на наш взгляд, лишь осложняет работу при подготовке аналитических справок и отчетности. Изъян очевиден – сводную информацию по нескольким лицевым счетам одного и того же бюджетополучателя приходится делать вручную.
Но сейчас важнее подчеркнуть другое – программное обеспечение, которое мы разработали, сломало привычное представление о документообороте. Остановлюсь на этом подробнее.
Бюджетополучатели, используя программу АРМ "Бюджет", подготавливают платежные поручения, проекты лимитов бюджетных обязательств, бюджетную роспись, договора (бюджетные обязательства) на компьютере, а затем представляют их в управление финансов одновременно на бумажном и магнитных носителях. В результате работники казначейского отдела освобождаются от необходимости вручную вводить документы в базу данных финуправления, им достаточно скопировать соответствующие файлы с дискеты. При осуществлении этой операции документы сразу же проходят автоматический контроль на наличие ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.
В круг обязанностей работников казначейского отдела входят прежде всего аналитические функции:
- определение целевого расходования и обоснованности платежа на основании представленных первичных документов (договоров, счетов-фактур, актов выполненных работ, протоколов закупок);
- учет бюджетных обязательств путем регистрации всех без исключения договоров и «привязка» к ним соответствующих платежных поручений;
- анализ первичных документов на предмет соблюдения регионального законодательства о закупках, контроль цен на закупаемую продукцию;
- проверка заполнения платежно-расчетных документов на соответствие требованиям Банка России, Минфина и МНС.
Прошедшие сквозь такое «сито» документы включаются в рейс, при этом автоматически формируется распоряжение на финансирование и мемориальный ордер на зачисление необходимой суммы на лицевой счет. Следующий этап контроля – за начальником казначейского отдела и руководством финуправления при подписании распоряжений на финансирование.
Далее документы поступают в сектор бухгалтерского учета, отчетности и анализа, где на их основании формируется реестр на отправку по электронным каналам связи в подразделение Банка России.
Программное обеспечение, которое мы используем, позволяет отразить операции по кассовому исполнению на лицевых счетах и в регистрах бухгалтерского учета в течение нескольких минут после прохождения электронного платежа через банк. У нас, таким образом, появилась возможность не просто составлять ежемесячный отчет по полной бюджетной классификации за минимальный отрезок времени, а получать его в оперативном режиме практически на следующий день, а при необходимости ежедневно.
Необходимо также упомянуть, что бухгалтерский учет и отчетность по исполнению бюджета организованы в программном комплексе в соответствии с инструкциями, утвержденными Министерством финансов РФ (от 17.02.199 № 15 н, от 29.12.2001 № 122 н, от 15.05.2000 № 54 н).
Региональное казначейство, таким образом, гарантирует получение достоверной информации об исполнении бюджета в режиме реального времени в любой конфигурации и с любой степенью детализации, что во многом является залогом принятия правильных управленческих решений и оказывает благотворное влияние не только на экономику, но и на социальные процессы, происходящие в регионе. Коллектив финуправления, тем не менее, постоянно работает над совершенствованием системы казначейского исполнения бюджета.
Так на базе всех учреждений здравоохранения и ряда других бюджетополучателей (всего 44 лицевых счета) отработан механизм расходования средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Причем контроль за использованием заработанных денег не менее строгий, чем за бюджетными средствами.
В 2002 году был принят Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи». Теперь все документы, переданные по системе электронного документооборота и заверенные электронной подписью, получили статус подлинника. Возможности, которые открывает упомянутый закон, сразу же по достоинству были оценены Липецкими финансистами. По нашему заказу "Кейсистемс" была создана специальная компьютерная программа для перехода на безбумажный документооборот с использованием электронной цифровой подписи. Одновременно было приобретено и смонтировано соответствующее телекоммуникационное оборудование.
Использование электронного документооборота и системы криптографической защиты позволяет, прежде всего, уменьшить сроки прохождения финансовых потоков, а также обеспечить экономию бюджетных средств.
Совместно с Центром правительственной связи РФ по Липецкой области проведена огромная работа по обеспечению защиты информации. Были подготовлены и сертифицированы специальные помещения в финуправлении, финансовых органах районов и городов, проведено обучение специалистов. Тем самым была подготовлена почва для перехода на новый порядок исполнения областного бюджета.
После подписания соответствующих соглашений с финансовыми органами, был осуществлен переход на финансирование с использованием электронного документооборота и электронной цифровой подписи всех муниципальных образований в части взаимоотношений с областной казной. Им были выделены средства на приобретение специальных сканеров для присоединения к платежным поручениям произвольных файлов (договоров, счетов-фактур, протоколов конкурсных комиссий и т.п.).
«Мозг» всей этой системы – восьмипроцессорный сервер, установленный в финуправлении, который работает в круглосуточном режиме. Платежные документы, поступившие в обработку, проходят на нем контроль на достоверность ЭЦП, наличие ассигнований и лимитов. Забракованные платежные поручения отсылаются отправителю с указанием причины. Дальнейшие этапы обработки платежных поручений аналогичны стандартной технологии с той лишь разницей, что первичные документы проверяются в электронном виде с экрана монитора. Каждый вечер сервер без участия человека рассылает клиентам выписки за предыдущий рабочий день по каждому лицевому счету (с приложением всех необходимых документов).
Использование нами электронного документооборота и электронной цифровой подписи - значительный концептуальный шаг к полной автоматизации деятельности органов, исполняющих бюджет. Особенно это актуально в связи с коренным изменением местного самоуправления в соответствии с Федеральным Законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Учитывая, что, начиная с 2006 года, у бюджета субъекта будут взаимоотношения и с бюджетами «поселенческих» муниципалитетов, уже сегодня мы приступили к внедрению третьей фазы автоматизации исполнения бюджета - на уровне поселений (по типу исполнения районных бюджетов).
Ни типовой методики, ни рекомендаций по переходу на новую систему исполнения региональных и местных бюджетов в то время не существовало. Липецким финансистам самим приходилось преодолевать возникающие трудности, искать нестандартные решения. Мы, в частности, разработали свой порядок финансирования, поставив во главу угла предельную автоматизацию процессов. В это трудно поверить, но отдел казначейского исполнения бюджета был укомплектован за счет изменения структуры финуправления, дополнительно пришлось принять лишь 7 специалистов. Всего в отделе 26 человек, 18 из которых составляет сектор финансирования бюджетополучателей, 5 – сектор бухгалтерского учета, отчетности и анализа. Чтобы представить объем работы, который ложится на их плечи, достаточно сказать, что они обслуживают свыше 400 лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств. Число платежно-расчетных документов, прошедших в прошлом году через отдел, достигло 150 тысяч.
Справиться с таким объемом работы помогает уникальная компьютерная программа "Бюджет-КС" - плод совместной работы наших специалистов и Чебоксарского регионального вычислительного центра МНС России в Чувашской Республике, а в текущем году эту работу продолжили специалисты "Кейсистемс". Учитывая, что это наш совместный продукт, финансирование этого проекта из бюджета области не производилось.
И не случайно, наверное, многие коллеги-финансисты из других регионов России успели по достоинству оценить наше программное обеспечение. Какие же возможности оно открывает?
Все участники бюджетного процесса (областное финуправление, финансовые органы муниципальных образований, а также главные распорядители и подведомственные им учреждения, состоящие на региональном и местных бюджетах) работают в рамках единого информационного пространства, используя совместимые технические и программные средства. Функционирование автоматизированного рабочего места (АРМ) каждого специалиста осуществляется строго в рамках его должностных инструкций.
В нашем регионе с самого начала была реализована концепция единого счета бюджета. На счет, открытый управлению финансов в подразделении Банка России, зачисляются все доходы – и налоговые, и неналоговые. Финуправление, в свою очередь, открыло на этом же счете так называемые «пассивные» лицевые счета всем бюджетополучателям. Что это дает? Финансирование бюджетных учреждений происходит ежедневно под фактическую потребность на основании проверенных и принятых к оплате платежных документов. В итоге на лицевых счетах не «зависают» излишние средства. Такая технология позволяет достичь максимальной текущей сбалансированности бюджета, исключить кассовые разрывы, вынуждающие брать банковские кредиты на их ликвидацию. Более того, у региона-донора появляется возможность получить дополнительные доходы, разместив временно свободные денежные средства на депозите в коммерческом банке.
С переходом на казначейское исполнение бюджетным учреждениям закрыли расчетные счета в кредитных организациях. Исключение сделано лишь для территориально удаленных бюджетополучателей. Но используются расчетные счета только с одной целью, чтобы перечислять на них средства для выдачи наличных денег – зарплаты, социальных выплат, оплаты командировочных расходов.
В целях среднесрочного планирования расходов бюджета, ограничения потока платежных документов от получателей бюджетных средств, не обеспеченных реальными доходами бюджета, управление финансов устанавливает лимиты бюджетных обязательств на месяц.
Используемые в нашей области программные продукты АРМ «Бюджет» и «Бюджет-КС», сопровождаемые "Кейсистемс", позволяют не просто осуществлять финансирование по полной бюджетной классификации, а применять так называемую дополнительную классификацию. Таким образом, у нас есть возможность детализировать финансирование отдельных мероприятий, областных целевых программ или конкретных объектов капвложений в рамках единого лицевого счета бюджетополучателя. В некоторых регионах в таких случаях открывают дополнительные лицевые счета на отдельные мероприятия или объекты, что, на наш взгляд, лишь осложняет работу при подготовке аналитических справок и отчетности. Изъян очевиден – сводную информацию по нескольким лицевым счетам одного и того же бюджетополучателя приходится делать вручную.
Но сейчас важнее подчеркнуть другое – программное обеспечение, которое мы разработали, сломало привычное представление о документообороте. Остановлюсь на этом подробнее.
Бюджетополучатели, используя программу АРМ "Бюджет", подготавливают платежные поручения, проекты лимитов бюджетных обязательств, бюджетную роспись, договора (бюджетные обязательства) на компьютере, а затем представляют их в управление финансов одновременно на бумажном и магнитных носителях. В результате работники казначейского отдела освобождаются от необходимости вручную вводить документы в базу данных финуправления, им достаточно скопировать соответствующие файлы с дискеты. При осуществлении этой операции документы сразу же проходят автоматический контроль на наличие ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.
В круг обязанностей работников казначейского отдела входят прежде всего аналитические функции:
- определение целевого расходования и обоснованности платежа на основании представленных первичных документов (договоров, счетов-фактур, актов выполненных работ, протоколов закупок);
- учет бюджетных обязательств путем регистрации всех без исключения договоров и «привязка» к ним соответствующих платежных поручений;
- анализ первичных документов на предмет соблюдения регионального законодательства о закупках, контроль цен на закупаемую продукцию;
- проверка заполнения платежно-расчетных документов на соответствие требованиям Банка России, Минфина и МНС.
Прошедшие сквозь такое «сито» документы включаются в рейс, при этом автоматически формируется распоряжение на финансирование и мемориальный ордер на зачисление необходимой суммы на лицевой счет. Следующий этап контроля – за начальником казначейского отдела и руководством финуправления при подписании распоряжений на финансирование.
Далее документы поступают в сектор бухгалтерского учета, отчетности и анализа, где на их основании формируется реестр на отправку по электронным каналам связи в подразделение Банка России.
Программное обеспечение, которое мы используем, позволяет отразить операции по кассовому исполнению на лицевых счетах и в регистрах бухгалтерского учета в течение нескольких минут после прохождения электронного платежа через банк. У нас, таким образом, появилась возможность не просто составлять ежемесячный отчет по полной бюджетной классификации за минимальный отрезок времени, а получать его в оперативном режиме практически на следующий день, а при необходимости ежедневно.
Необходимо также упомянуть, что бухгалтерский учет и отчетность по исполнению бюджета организованы в программном комплексе в соответствии с инструкциями, утвержденными Министерством финансов РФ (от 17.02.199 № 15 н, от 29.12.2001 № 122 н, от 15.05.2000 № 54 н).
Региональное казначейство, таким образом, гарантирует получение достоверной информации об исполнении бюджета в режиме реального времени в любой конфигурации и с любой степенью детализации, что во многом является залогом принятия правильных управленческих решений и оказывает благотворное влияние не только на экономику, но и на социальные процессы, происходящие в регионе. Коллектив финуправления, тем не менее, постоянно работает над совершенствованием системы казначейского исполнения бюджета.
Так на базе всех учреждений здравоохранения и ряда других бюджетополучателей (всего 44 лицевых счета) отработан механизм расходования средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Причем контроль за использованием заработанных денег не менее строгий, чем за бюджетными средствами.
В 2002 году был принят Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи». Теперь все документы, переданные по системе электронного документооборота и заверенные электронной подписью, получили статус подлинника. Возможности, которые открывает упомянутый закон, сразу же по достоинству были оценены Липецкими финансистами. По нашему заказу "Кейсистемс" была создана специальная компьютерная программа для перехода на безбумажный документооборот с использованием электронной цифровой подписи. Одновременно было приобретено и смонтировано соответствующее телекоммуникационное оборудование.
Использование электронного документооборота и системы криптографической защиты позволяет, прежде всего, уменьшить сроки прохождения финансовых потоков, а также обеспечить экономию бюджетных средств.
Совместно с Центром правительственной связи РФ по Липецкой области проведена огромная работа по обеспечению защиты информации. Были подготовлены и сертифицированы специальные помещения в финуправлении, финансовых органах районов и городов, проведено обучение специалистов. Тем самым была подготовлена почва для перехода на новый порядок исполнения областного бюджета.
После подписания соответствующих соглашений с финансовыми органами, был осуществлен переход на финансирование с использованием электронного документооборота и электронной цифровой подписи всех муниципальных образований в части взаимоотношений с областной казной. Им были выделены средства на приобретение специальных сканеров для присоединения к платежным поручениям произвольных файлов (договоров, счетов-фактур, протоколов конкурсных комиссий и т.п.).
«Мозг» всей этой системы – восьмипроцессорный сервер, установленный в финуправлении, который работает в круглосуточном режиме. Платежные документы, поступившие в обработку, проходят на нем контроль на достоверность ЭЦП, наличие ассигнований и лимитов. Забракованные платежные поручения отсылаются отправителю с указанием причины. Дальнейшие этапы обработки платежных поручений аналогичны стандартной технологии с той лишь разницей, что первичные документы проверяются в электронном виде с экрана монитора. Каждый вечер сервер без участия человека рассылает клиентам выписки за предыдущий рабочий день по каждому лицевому счету (с приложением всех необходимых документов).
Использование нами электронного документооборота и электронной цифровой подписи - значительный концептуальный шаг к полной автоматизации деятельности органов, исполняющих бюджет. Особенно это актуально в связи с коренным изменением местного самоуправления в соответствии с Федеральным Законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Учитывая, что, начиная с 2006 года, у бюджета субъекта будут взаимоотношения и с бюджетами «поселенческих» муниципалитетов, уже сегодня мы приступили к внедрению третьей фазы автоматизации исполнения бюджета - на уровне поселений (по типу исполнения районных бюджетов).
Вячеслав Щеглеватых, начальник управления финансов администрации Липецкой области
Журнал «Бюджет» №10 октябрь 2004 г.
