В соответствии со статьей 241 Бюджетного кодекса РФ отчетность об исполнении бюджетов может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. В течение года в Министерстве финансов РФ и Госкомстате РФ формируется база данных по бюджетной отчетности по всем муниципальным образованиям. На основе свода этой информации составляются консолидированные региональные бюджеты и консолидированный бюджет Российской Федерации. Аналитические работы на основе самой базы данных встречаются редко, в частности из-за того, что большинству экспертов она недоступна (Госкомстат РФ данные по бюджетной отчетности муниципалитетов в своих регулярных изданиях вообще не представляет). Настоящая работа в определенной степени восполняет этот пробел. Расчеты и оценки были проведены на базе бюджетной отчетности муниципалитетов за 2002 год. Из всей совокупности муниципалитетов были выбраны города, которые по численности населения можно разбить на 3 группы: —свыше 1 млн. чел. (7 городов, без Москвы и Санкт-Петербурга); —от 500 тыс. чел. до 1 млн. чел. (16 городов); —от 100 тыс. чел. до 500 тыс. чел. (75 городов). Первая задача, которая решалась на основе базы данных по муниципальной отчетности — установление связи между численностью населения и бюджетной обеспеченностью городов. В соответствии с первоначальной гипотезой бюджетная обеспеченность крупных городов, которые, как правило, являются региональными столицами, — выше, чем в средних и небольших городах. При исследовании зависимости между численностью населения (людностью) в городах и бюджетной обеспеченностью использовался метод кластерного анализа. Была попытка разбить всю рассматриваемую совокупность городов на два кластера (группы объектов, объединенных по одному или нескольким признакам) по бюджетной обеспеченности. При этом первоначально данные по бюджетной обеспеченности городов были приведены к единому уровню цен на основе показателей стоимости фиксированного потребительского набора продуктов по регионам России. Кроме того, некоторые города с необычно высоким уровнем бюджетной обеспеченности (Норильск, Сургут, Нижневартовск, Нефтеюганск) были удалены из используемой выборки. В XXI веке положительной зависимости между численностью населения российских городов и их бюджетной обеспеченностью не существует. В группу наиболее обеспеченных городов (по данным 2002 года) попадают 29 городов: Междуреченск, Сочи, Армавир, Ачинск, Ухта, Череповец, Петропавловск-Камчатский, Липецк, Красноярск, Владимир, Краснодар, Улан-Удэ, Рыбинск, Ярославль, Муром, Вологда, Старый Оскол, Южно-Сахалинск, Находка, Обнинск, Березники, Тюмень, Арзамас, Чита, Новокуйбышевск, Великие Луки, Канск, Соликамск, Псков. В этой совокупности нет городов с численностью населения свыше 1 млн. чел. К числу городов с численностью населения свыше 500 тыс. человек здесь относятся только Липецк, Красноярск, Краснодар, Ярославль и Тюмень. Отметим, что двенадцать городов из представленной совокупности являются столицами регионов. Помимо построения диаграмм рассеяния, выделения кластеров и рассмотрения корреляционной связи, для исследования зависимости между людностью и бюджетной обеспеченностью могут использоваться и более простые методы, например средние по группам показатели бюджетной обеспеченности. В целом не противоречат предыдущим выводам. Крупнейшие города России, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, оказались в настоящее время далеко не в самом привилегированном положении. Положение по показателю бюджетной обеспеченности городов с численностью населения от 500 тыс. чел. до 1 млн. чел. в среднем лучше, чем у более мелких городов, но в третьей, самой многочисленной группе выборки достаточно высок показатель дисперсии, что означает, что наряду с весьма обеспеченными небольшими городами существует много городов неблагополучных. Медианные показатели бюджетной обеспеченности у небольших и средних городов практически совпадают. Общий вывод — крупные города, за исключением двух столиц, перестали быть самыми богатыми. Переходим к рассмотрению источников формирования доходов 98 городов выборки. Одним из важных показателей, характеризующих степень вертикальной бюджетной сбалансированности и уровень фискальной автономии муниципалитетов, является доля межбюджетных трансфертов в его доходах. Все бюджетные доходы муниципалитетов, за исключением безвозмездных перечислений, в современном, весьма нечетком, определении Бюджетного кодекса, образуют «собственные доходы» муниципалитетов. Межбюджетные трансферты являются в России основным инструментом выравнивания бюджетной обеспеченности, вместе с другим инструментом — регулирующими налогами. Можно выдвинуть гипотезу, что большие города, обладающие развитой налоговой базой, имеют меньшую долю безвозмездных перечислений в доходах, а также гипотезу о том, что большая бюджетная обеспеченность в городах соответствует большей доле собственных доходов и, соответственно, меньшей доле безвозмездных перечислений в доходах. Апробацией первой из перечисленных гипотез служит диаграмма 2. Отрицательная статистическая зависимость между показателями людности и бюджетной обеспеченности, наблюдаемая на диаграмме 2, численно характеризуется коэффициентом выборочной корреляции Пирсона, равным — 0,29. Таким образом, первая из перечисленных гипотез подтверждается. Для проверки второй гипотезы построена диаграмма 3. Значимой корреляции между бюджетной обеспеченностью и долей безвозмездных перечислений не наблюдается. Таким образом, вторая гипотеза при работе с выборкой городов не подтверждается, то есть в среднем более богатые города не имеют меньшей доли бюджетных перечислений в доходах, не подтверждается и обратная гипотеза. Такой результат свидетельствует о том, что процедуры предоставления межбюджетных трансфертов на региональном уровне отличаются от соответствующих процедур на федеральном уровне и не всегда преследуют цели бюджетного выравнивания. Исследование взаимосвязей между бюджетной обеспеченностью и безвозмездными перечислениями целесообразно продолжить.
Сравнение рангов показывает существенные различия в соотношении бюджетной обеспеченности между городами до и после предоставления им безвозмездных перечислений. В среднем в выборке из 98 городов ранг города изменяется на 16 позиций. Из первых десяти наиболее обеспеченных городов только шесть входило в первую десятку по бюджетной обеспеченности по собственным доходам. Из 29 наиболее обеспеченных городов до бюджетного выравнивания в эту группу входило 18. По России в целом эта гипотеза не подтверждается. В результате выравнивания такие региональные центры, как Вологда, Калининград, Липецк, Пермь, Сыктывкар, Саратов, Нижний Новгород, Уфа, Самара, Екатеринбург, незначительно или в существенной степени потеряли свои позиции при ранжировании по бюджетной обеспеченности. Есть и прямо противоположные примеры — такие столицы регионов, как Тюмень, Красноярск, Чита, Улан Удэ, Кемерово, после получения межбюджетных перечислений стали относительно богаче. В целом сравнение рангов городов до и после предоставления им безвозмездных перечислений подтверждает вывод о том, что процедуры предоставления трансфертов на региональном уровне не направлены только на бюджетное выравнивание. В принципе процедуры предоставления трансфертов на федеральном и региональном уровнях должны различаться, поскольку регионы должны учитывать бюджетные потребности муниципалитетов. Ситуация, при которой муниципалитеты меняются местами по рангам бюджетной обеспеченности после предоставления трансфертов с регионального уровня, может быть обусловлена тщательным учетом регионов бюджетных потребностей муниципалитетов. В принципе в муниципалитетах с недостаточной собственной налоговой базой может быть развитая сеть бюджетных учреждений, которую необходимо содержать. В качестве другой причины резкого изменения рангов бюджетной обеспеченности может выступать волюнтаризм, недостаточная обоснованность, отсутствие методических подходов при распределении бюджетных средств на региональном уровне. При современной налоговой системе российские муниципалитеты и города, в частности, могут оказывать весьма незначительное влияние на объем собственных бюджетных доходов. Некоторым исключением могут выступать доходы муниципалитетов от имущества (ряд налоговых доходов: поступления по налогу на имущество организаций, на имущество физических лиц, земельному налогу) и, с некоторой долей условности, все неналоговые доходы.
Специальное статистическое исследование было посвящено определению зависимости между долей доходов от имущества в общем объеме доходов городов и их бюджетной обеспеченностью. В данном случае никакая гипотеза априорно не выдвигалась. На диаграмме 4 представлена зависимость между долей налоговых доходов от имущества и бюджетной обеспеченностью. При этом красные объекты соответствуют наиболее крупным городам, зеленые — средним городам и синие — небольшим городам. Визуальный анализ данных диаграммы свидетельствует, что положительной связи между двумя показателями нет. Здесь два наиболее бюджетно-обеспеченных города выборки — Междуреченск и Сочи создают отрицательную корреляцию (коэффициент выборочной корреляции равен -0,29), и при их исключении значимая статистическая взаимосвязь между долей налогов на имущество в доходах и бюджетной обеспеченностью не наблюдается. Положительная взаимосвязь не наблюдается и в отдельных группах крупных и средних городов. Статистический анализ, как и в предыдущем случае, не позволяет сделать вывод о наличии статистической зависимости между долей доходов городов от имущества и бюджетной обеспеченностью. Таким образом, усилия муниципалитетов по увеличению бюджетных доходов от имущества в большинстве случаев не коррелируют с их общим уровнем бюджетной обеспеченности. Переходим к анализу статистических взаимосвязей между бюджетной обеспеченностью городов и структурой расходов. Разумной гипотезой, которую можно было бы выдвинуть, является положительная связь между долей капитальных вложений в расходах и бюджетной обеспеченностью Приведенная диаграмма свидетельствует о присутствии в выборке нескольких особых городов. В целом статистическая взаимосвязь не наблюдается, но при исключении четырех малообеспеченных (менее 4000 руб. на человека) городов с высокой (более 20%) долей капитальных вложений в расходах — Махачкалы, Дербента, Хасавюрта, Сызрани — имеет место положительная корреляция с коэффициентом 0,29. Отдельно по группам крупных и средних городов статистической связи между бюджетной обеспеченностью и долей капитальных вложений в расходах не наблюдается. В данном случае выделяются два города — Усть-Илимск и Армавир, в которых доля расходов на ЖКХ была в 2002 исключительно мала, менее 6%. По совокупности остальных городов выборки можно заключить о положительной взаимосвязи доли расходов на ЖКХ и бюджетной обеспеченности с коэффициентом корреляции Пирсона, равным 0,26. Средние города в целом демонстрируют положительную зависимость рассматриваемых показателей, в то же время по нескольким городам-миллионникам такой вывод сделать нельзя — Самара при невысокой бюджетной обеспеченности имеет долю расходов на ЖКХ 39%, а более обеспеченная Уфа — лишь 15%. Общие выводы работы следующие:
—в современной России бюджетная обеспеченность целого ряда небольших и средних городов выше, чем в городах миллионниках;
—большие города имеют меньшую долю безвозмездных перечислений в доходах. Статистической связи в рассматриваемой выборке городов между уровнем бюджетной обеспеченности и долей безвозмездных перечислений в доходах не наблюдается;
—ранги городов до и после межбюджетных перечислений существенно различаются.
Это означает, что процедуры предоставления средств муниципалитетам на региональном уровне существенно отличаются от используемых на федеральном уровне. Не подтверждается предположение о том, что регионы особым образом поддерживают свои столичные города;
—наибольшее влияние муниципалитеты могут оказать на формирование своих доходов от имущества. Расчеты показывают, что их усилия в этом направлении никак не коррелируют с итоговой бюджетной обеспеченностью;
—более высокая бюджетная обеспеченность муниципалитета, как правило, связана с большей долей капитальных вложений;
—в целом при более высокой бюджетной обеспеченности российские городские администрации имеют более высокую долю расходов на ЖКХ.
Журнал «Бюджет» №9 сентябрь 2004 г.
