Принятая Правительством РФ программа развития бюджетного федерализма призвана решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для их исполнения. Несмотря на некоторое сокращение нефинансируемых федеральных мандатов стало ясно, что все полномочия (функции), которые не были профинансированы в предыдущие годы, и в последующем не финансируются в необходимом объеме. Отсутствует политика и схемы управления внутренним долгом как таковым. В процессе административной реформы межбюджетные отношения претерпят существенные изменения.
Ряд субъектов Федерации и органов местного самоуправления находятся на грани банкротства. При этом органы государственной власти субъекта Федерации не несут в настоящее время ответственности за доведение органа местного самоуправления до состояния банкротства, а органы местного самоуправления не несут ответственности за неисполнение полномочий и несоблюдение федерального законодательства, в частности бюджетного. В плане антикризисного реагирования на уже сложившуюся ситуацию возникает необходимость официального введения процедуры банкротства органов местного самоуправления, основанной на нормах федерального закона и осуществляемой муниципалитетами самостоятельно и под собственную ответственность. С этой точки зрения весьма поучителен зарубежный опыт реализации процедуры банкротства муниципальных образований. Муниципальные системы в государствах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), ввели ряд механизмов для запрета, контроля и предотвращения неуплаты муниципальными образованиями как внутренних, так и внешних долгов. Условия получения кредитов от МВФ и необходимость применять сводную систему бухучета в странах, претендующих на вступление в ЕС, заставляют законодателей рассматривать муниципальный долг как часть общего государственного долга — даже в тех ситуациях, когда государство не гарантирует долги своих субъектов. В большинстве стран ОЭСР муниципальная неплатежеспособность, вызванная пропущенными долговыми выплатами или чрезмерными расходами, не является проблемой.
Только в Венгрии разработан закон об урегулировании муниципального долга (банкротстве), который исполняется через судебную систему. Или же наоборот, муниципальные образования строго контролируются — как в Австрии, Германии, Франции и Великобритании, где региональные власти берут на себя те функции, которые в центральноевропейских странах принадлежат низшему уровню управления. В Швейцарии, Латвии и федеральных землях Германии существуют механизмы вмешательства, которые приводятся в действие исполнительной властью, то есть министерством либо органом исполнительной власти, находящимся на один уровень выше, чем уровень соответствующего муниципального образования.
Такое вмешательство может быть инициировано властью вышестоящего уровня и никоим образом не поощряет добровольного соглашения между кредитором и должником. Вместо этого проводятся мероприятия по созданию чрезвычайного бюджета и восстановлению финансового равновесия на местном уровне. Накопленная задолженность не является существенной проблемой благодаря жесткому контролю со стороны высших уровней власти еще до возникновения долга. Согласно венгерским нормам, вмешательство руководящего или высшего государственного органа, а не независимых судебных органов, нарушает принципы самоуправления и решения хозяйственных проблем на местном уровне. В других бывших социалистических странах — таких как Сербия, Хорватия и Словения — муниципальные заимствования строго регулируются, а масштабные проекты, финансируемые международными кредиторами, требуют гарантий государства. Более того, специализированные кредитные учреждения, существующие во Франции и Германии, имеют преимущество перед банками и финансируют проекты с низким уровнем риска, которые не только практически осуществимы, но и способны генерировать денежные потоки на основе платежей.
К сожалению, это пока еще невозможно в большинстве бывших социалистических стран, где стоимость капитала и услуг по обеспечению инфраструктуры находится на уровне мировых цен, а потребители не в состоянии оплатить эти издержки, включая финансирование капиталовложений, операционные расходы и амортизацию.
Такие проблемы, как постоянный операционный дефицит, неоплаченные счета и накопленная кредиторская задолженность, наблюдаются как в странах ОЭСР с развитой рыночной экономикой, так и во многих странах с переходной экономикой. Правительства этих стран разработали множество способов преодоления временного бюджетного дефицита, вызванного природными катастрофами, изменениями в экономической политике и другими единовременными обстоятельствами. Проблема, встречающаяся гораздо реже, это операционный дефицит, который из года в год возникает на местном уровне, при том, что центральное правительство каждый год предоставляет субсидии на покрытие этого дефицита без предварительных условий. Постоянный операционный дефицит и неоплаченные счета являются симптомами отсутствия финансового равновесия как в распределении доходов, так и в распределении полномочий. Во всех странах, сталкивающихся с проблемой операционного дефицита на местном уровне, центральное правительство предпринимает различные действия, в зависимости от того, вызван ли этот дефицит чрезмерными заимствованиями или же это просто неспособность финансировать текущие операции. Менее ясная ситуация возникает, когда накопленные неоплаченные счета превращаются в долги путем использования договорных механизмов или по решению суда.
Финансовая помощь государства местным властям всегда связана с дилеммой: с одной стороны, каждому муниципальному образованию выгодно, чтобы получаемая им помощь была как можно больше. С другой стороны, для местной власти в целом слишком большая государственная помощь означает подрыв местной независимости. С точки зрения вышестоящего уровня управления, проблема состоит в том, чтобы различить реальный недостаток финансовых ресурсов от случаев возникновения долга в результате необоснованно принятых решений органами местного самоуправления. Выяснение данных обстоятельств имеет решающее значение как для разработки российской политики субсидий на покрытие дефицита, так и для разработки системы мер, применяемых к муниципальным образованиям, которые испытывают нехватку средств, вызванную долгами. В обоих случаях государство и муниципальные образования должны нести ответственность за ресурсы и решения, которые они на самом деле контролируют. Даже незначительные ошибки в процессе управления муниципальным долгом могут существенно осложнить финансовое положение администрации соответствующего уровня и стать препятствием на пути экономического развития территории. Следовательно, должна существовать четкая система законодательных ограничений, которая позволила бы создать максимально эффективный механизм управления муниципальным долгом, подвергая средства налогоплательщиков минимально возможному риску.
В рекомендациях Совета Европы (№ 96-3) «О бюджетном дефиците и чрезмерной задолженности на местном уровне» определен целый ряд условий предоставления финансовой помощи для ликвидации накопленной кредиторской задолженности являющейся муниципальным долгом . Например, Бельгия — федеративное государство, требующее от местных властей сбалансированности бюджета. Один из регионов создал фонд для предоставления кредитов муниципальным образованиям, неспособным ликвидировать дефицит бюджета. Эти кредиты предоставлялись только после утверждения плана оздоровления. Для наблюдения за финансовыми показателями в муниципальное образование направлялся региональный инспектор. В Болгарии субсидии на покрытие дефицита предоставляются при условии существенной реструктуризации услуг, предоставляемых на местном уровне, приватизации и увеличения местных налогов и сборов. Во Франции существует очень строгая система предоставления субсидии на покрытие дефицита — они предоставляются только в случае, если какие-либо мандаты местной власти не финансируются либо недофинансируются, либо в ситуациях, возникших не по вине местных органов власти. Эти ресурсы могут использоваться только для финансирования программы капиталовложений и считаются не столько субсидиями на покрытие дефицита, сколько ресурсами, позволяющими начать план финансового оздоровления.
В каждой федеральной земле Германии есть контролирующий орган, который утверждает годовые бюджеты муниципальных образований. Дефицит допускается лишь в исключительных случаях, а субсидии, предоставляемые федеральными землями, должны быть возвращены в течение двух лет. Большинство стран, входящих в ОЭСР и Совет Европы, разрешают заимствования на местном уровне для капитальных инвестиций, но требуют, чтобы кредиты на поддержание ликвидности были возвращены в течение одного года. Из 27 стран, входящих в ОЭСР, только в 5 существуют какие-либо процедуры, подобные урегулированию несостоятельности. Только в двух — Венгрии и Латвии — существует соответствующая законодательная база. В 22 странах ОЭСР банкротство на местном уровне невозможно на законных основаниях. В Швейцарии, некоторых немецких землях и Великобритании существуют процедуры, функционально эквивалентные банкротству, т. е. для наблюдения за реорганизацией и планом погашения долга могут быть назначены управляющие или попечители (не предоставляется «защита» от всех кредиторов).
В других странах с переходной экономикой, таких как Польша или Чехия, местным органам власти до сих пор удавалось использовать бюджетные излишки для финансирования капитальных инвестиций и долгов. Чешское и польское правительства не рассматривают возможность введения процедуры урегулирования муниципального долга. Конфликтные ситуации с банками и держателями долговых обязательств разрешаются на основе кредитных договоров, контрактов и гражданского законодательства. В отличие от западноевропейских моделей, охарактеризованных выше, венгерский закон об урегулировании долга работает в контексте законов, регулирующих экономические и бюджетные функции местных органов самоуправления. Создание закона преследовало следующие цели: обеспечить предоставление основных услуг общественного характера, защитить должников, кредиторов и государственный бюджет, а также дать четкое представление о том, что произойдет в случае возникновения ситуации несостоятельности муниципального образования. Вместо жесткого регулирования, применяемого в Европе, венгерское правительство решило, что и кредиторы и заемщики должны нести ответственность за свои решения, а правительство обязано создать механизм, обеспечивающий исполнение обязательных функций местной власти. Если муниципальное образование не платит кредитору, поставщику или иной стороне по подтвержденному обязательству, представленному в виде счета или постановления суда об оплате, в течение 60 дней после наступления срока платежа, мэр обязан уведомить об этом городской совет и подать ходатайство в суд в течение 8 дней. Кредитор также может обратиться с ходатайством в суд, если муниципальное образование не выполняет свои обязательства, то есть не платит по своим обязательствам в течение 60 дней после наступления срока платежа. Суд, по собственному усмотрению, может отклонить ходатайство о начале процесса урегулирования долга, если он установит, что обязательства вполне могут быть выполнены с использованием существующих активов и денежных потоков.
Таким образом, закон пытается предотвратить «ложные банкротства». К мэру, как к частному лицу, могут быть применены жесткие финансовые санкции, если процесс урегулирования долга не будет начат вовремя в результате задержек по вине мэра. Постановление суда о начале процедуры означает, что надлежащее уведомление будет опубликовано в официальном судебном документе, а также в соответствующих средствах массовой информации. Суд назначает управляющего конкурсной массой, и муниципальному образованию дается 8 дней с момента начала процедуры на формирование кризисного комитета. После этого муниципалитет в течение 30 дней обязан подготовить чрезвычайный бюджет, предусматривающий выполнение лишь обязательных функций, разрешенных законом в случае финансового кризиса. Муниципальные образования могут передать выполнение этих функций соседним муниципальным образованиям, частным фирмам, некоммерческим организациям или ассоциациям муниципальных образований. Через 8 дней после начала процесса урегулирования должен быть сформирован комитет по урегулированию долга в составе мэра, нотариуса, председателя комитета финансов и представителя местных органов власти. Председателем комитета назначается управляющий. После того как муниципальный совет утверждает резолюцию о кризисном бюджете, комитет по урегулированию долга разрабатывает программу реструктуризации и проект мирового соглашения.
Мировое соглашение может быть достигнуто, если более половины кредиторов, имеющих неудовлетворенные требования на момент начала процедуры урегулирования долга, выражают свое согласие на предлагаемый компромисс при условии, что общее число требований этих кредиторов составляет не менее двух третей от всех сообщенных и не оспоренных требований. Если в ходе переговоров об урегулировании долга не удается достичь соглашения, или ни одна из сторон не составляет план договора по урегулированию долга, или муниципальный совет не разрабатывает кризисный бюджет в течение 60 дней, суд принимает решение о продолжении процедуры урегулирования долга в соответствии с правилами раздела имущества по суду. Это решение обжалованию не подлежит. Если регулирующие органы и конституционная структура страны не позволяют уполномоченным органам власти напрямую регулировать долговые обязательства субнациональных единиц, то все участники рынка, включая муниципальные образования, их поставщиков и кредиторов, должны располагать ясным набором процедур для урегулирования случаев дефолта. Исходя из анализа зарубежного опыта реализации механизмов финансового оздоровления муниципальных образований можно предложить два направления проведения процедуры урегулирования долгов: —через систему контроля предельного уровня долговых обязательств вышестоящим уровнем управления; —на основе судебной процедуры назначения внешнего управляющего, обладающего реальными полномочиями для заключения мирового соглашения с кредиторами либо реализации активов муниципалитетов для удовлетворения требований. По нашему мнению, изучение опыта центральноевропейских стран по вопросам применения механизмов урегулирования долга становится особенно актуальным в связи с принятием федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, статьей 75 данного закона предусмотрено введение временной финансовой администрации на срок до одного года в целях восстановления платежеспособности муниципального образования, а также предусмотрено принятие программы реструктуризации просроченной кредиторской задолженности и соответствующих изменений в решение о бюджете местного самоуправления. Урегулирование муниципального долга в сочетании с профилактической реорганизацией, сокращением необоснованных бюджетных расходов и вспомогательным государственным финансированием рассматривается как способ прекращения практики безответственных решений в бюджетной сфере на муниципальном уровне.
Журнал «Бюджет» №9 сентябрь 2004 г.
Только в Венгрии разработан закон об урегулировании муниципального долга (банкротстве), который исполняется через судебную систему. Или же наоборот, муниципальные образования строго контролируются — как в Австрии, Германии, Франции и Великобритании, где региональные власти берут на себя те функции, которые в центральноевропейских странах принадлежат низшему уровню управления. В Швейцарии, Латвии и федеральных землях Германии существуют механизмы вмешательства, которые приводятся в действие исполнительной властью, то есть министерством либо органом исполнительной власти, находящимся на один уровень выше, чем уровень соответствующего муниципального образования.
Такое вмешательство может быть инициировано властью вышестоящего уровня и никоим образом не поощряет добровольного соглашения между кредитором и должником. Вместо этого проводятся мероприятия по созданию чрезвычайного бюджета и восстановлению финансового равновесия на местном уровне. Накопленная задолженность не является существенной проблемой благодаря жесткому контролю со стороны высших уровней власти еще до возникновения долга. Согласно венгерским нормам, вмешательство руководящего или высшего государственного органа, а не независимых судебных органов, нарушает принципы самоуправления и решения хозяйственных проблем на местном уровне. В других бывших социалистических странах — таких как Сербия, Хорватия и Словения — муниципальные заимствования строго регулируются, а масштабные проекты, финансируемые международными кредиторами, требуют гарантий государства. Более того, специализированные кредитные учреждения, существующие во Франции и Германии, имеют преимущество перед банками и финансируют проекты с низким уровнем риска, которые не только практически осуществимы, но и способны генерировать денежные потоки на основе платежей.
К сожалению, это пока еще невозможно в большинстве бывших социалистических стран, где стоимость капитала и услуг по обеспечению инфраструктуры находится на уровне мировых цен, а потребители не в состоянии оплатить эти издержки, включая финансирование капиталовложений, операционные расходы и амортизацию.
Такие проблемы, как постоянный операционный дефицит, неоплаченные счета и накопленная кредиторская задолженность, наблюдаются как в странах ОЭСР с развитой рыночной экономикой, так и во многих странах с переходной экономикой. Правительства этих стран разработали множество способов преодоления временного бюджетного дефицита, вызванного природными катастрофами, изменениями в экономической политике и другими единовременными обстоятельствами. Проблема, встречающаяся гораздо реже, это операционный дефицит, который из года в год возникает на местном уровне, при том, что центральное правительство каждый год предоставляет субсидии на покрытие этого дефицита без предварительных условий. Постоянный операционный дефицит и неоплаченные счета являются симптомами отсутствия финансового равновесия как в распределении доходов, так и в распределении полномочий. Во всех странах, сталкивающихся с проблемой операционного дефицита на местном уровне, центральное правительство предпринимает различные действия, в зависимости от того, вызван ли этот дефицит чрезмерными заимствованиями или же это просто неспособность финансировать текущие операции. Менее ясная ситуация возникает, когда накопленные неоплаченные счета превращаются в долги путем использования договорных механизмов или по решению суда.
Финансовая помощь государства местным властям всегда связана с дилеммой: с одной стороны, каждому муниципальному образованию выгодно, чтобы получаемая им помощь была как можно больше. С другой стороны, для местной власти в целом слишком большая государственная помощь означает подрыв местной независимости. С точки зрения вышестоящего уровня управления, проблема состоит в том, чтобы различить реальный недостаток финансовых ресурсов от случаев возникновения долга в результате необоснованно принятых решений органами местного самоуправления. Выяснение данных обстоятельств имеет решающее значение как для разработки российской политики субсидий на покрытие дефицита, так и для разработки системы мер, применяемых к муниципальным образованиям, которые испытывают нехватку средств, вызванную долгами. В обоих случаях государство и муниципальные образования должны нести ответственность за ресурсы и решения, которые они на самом деле контролируют. Даже незначительные ошибки в процессе управления муниципальным долгом могут существенно осложнить финансовое положение администрации соответствующего уровня и стать препятствием на пути экономического развития территории. Следовательно, должна существовать четкая система законодательных ограничений, которая позволила бы создать максимально эффективный механизм управления муниципальным долгом, подвергая средства налогоплательщиков минимально возможному риску.
В рекомендациях Совета Европы (№ 96-3) «О бюджетном дефиците и чрезмерной задолженности на местном уровне» определен целый ряд условий предоставления финансовой помощи для ликвидации накопленной кредиторской задолженности являющейся муниципальным долгом . Например, Бельгия — федеративное государство, требующее от местных властей сбалансированности бюджета. Один из регионов создал фонд для предоставления кредитов муниципальным образованиям, неспособным ликвидировать дефицит бюджета. Эти кредиты предоставлялись только после утверждения плана оздоровления. Для наблюдения за финансовыми показателями в муниципальное образование направлялся региональный инспектор. В Болгарии субсидии на покрытие дефицита предоставляются при условии существенной реструктуризации услуг, предоставляемых на местном уровне, приватизации и увеличения местных налогов и сборов. Во Франции существует очень строгая система предоставления субсидии на покрытие дефицита — они предоставляются только в случае, если какие-либо мандаты местной власти не финансируются либо недофинансируются, либо в ситуациях, возникших не по вине местных органов власти. Эти ресурсы могут использоваться только для финансирования программы капиталовложений и считаются не столько субсидиями на покрытие дефицита, сколько ресурсами, позволяющими начать план финансового оздоровления.
В других странах с переходной экономикой, таких как Польша или Чехия, местным органам власти до сих пор удавалось использовать бюджетные излишки для финансирования капитальных инвестиций и долгов. Чешское и польское правительства не рассматривают возможность введения процедуры урегулирования муниципального долга. Конфликтные ситуации с банками и держателями долговых обязательств разрешаются на основе кредитных договоров, контрактов и гражданского законодательства. В отличие от западноевропейских моделей, охарактеризованных выше, венгерский закон об урегулировании долга работает в контексте законов, регулирующих экономические и бюджетные функции местных органов самоуправления. Создание закона преследовало следующие цели: обеспечить предоставление основных услуг общественного характера, защитить должников, кредиторов и государственный бюджет, а также дать четкое представление о том, что произойдет в случае возникновения ситуации несостоятельности муниципального образования. Вместо жесткого регулирования, применяемого в Европе, венгерское правительство решило, что и кредиторы и заемщики должны нести ответственность за свои решения, а правительство обязано создать механизм, обеспечивающий исполнение обязательных функций местной власти. Если муниципальное образование не платит кредитору, поставщику или иной стороне по подтвержденному обязательству, представленному в виде счета или постановления суда об оплате, в течение 60 дней после наступления срока платежа, мэр обязан уведомить об этом городской совет и подать ходатайство в суд в течение 8 дней. Кредитор также может обратиться с ходатайством в суд, если муниципальное образование не выполняет свои обязательства, то есть не платит по своим обязательствам в течение 60 дней после наступления срока платежа. Суд, по собственному усмотрению, может отклонить ходатайство о начале процесса урегулирования долга, если он установит, что обязательства вполне могут быть выполнены с использованием существующих активов и денежных потоков.
Таким образом, закон пытается предотвратить «ложные банкротства». К мэру, как к частному лицу, могут быть применены жесткие финансовые санкции, если процесс урегулирования долга не будет начат вовремя в результате задержек по вине мэра. Постановление суда о начале процедуры означает, что надлежащее уведомление будет опубликовано в официальном судебном документе, а также в соответствующих средствах массовой информации. Суд назначает управляющего конкурсной массой, и муниципальному образованию дается 8 дней с момента начала процедуры на формирование кризисного комитета. После этого муниципалитет в течение 30 дней обязан подготовить чрезвычайный бюджет, предусматривающий выполнение лишь обязательных функций, разрешенных законом в случае финансового кризиса. Муниципальные образования могут передать выполнение этих функций соседним муниципальным образованиям, частным фирмам, некоммерческим организациям или ассоциациям муниципальных образований. Через 8 дней после начала процесса урегулирования должен быть сформирован комитет по урегулированию долга в составе мэра, нотариуса, председателя комитета финансов и представителя местных органов власти. Председателем комитета назначается управляющий. После того как муниципальный совет утверждает резолюцию о кризисном бюджете, комитет по урегулированию долга разрабатывает программу реструктуризации и проект мирового соглашения.
Журнал «Бюджет» №9 сентябрь 2004 г.
