В 2004 году подводятся первые итоги выполнения программы по реформированию региональных финансов. Начиная с 2000 года Минфин России регулярно объявляет конкурс на получение средств Фонда реформирования региональных финансов(ФРРФ), сформированного в структуре федерального бюджета за счет средств займа Всемирного банка в рамках реализации Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне. Всего было проведено три конкурса.
Предлагаем вниманию читателей выдержки из аналитического обзора по ситуации в регионах — победителях трех конкурсов на получение средств ФРРФ.
Татьяна Погорелова, заместитель председателя правительства Ставрапольского края - министр финансов Ставропольского края. "Настало время для реформирования финансовой системы. В Ставропольском крае к этому готовы..."
Оценка платежеспособности регионов-участников проводилась на основании анализа деятельности регионов-претендентов в четырех сферах: реализация долговой политики, работа с бюджетом и внебюджетными средствами, сфера межбюджетных отношений (субъект Российской Федерации — Российская Федерация) и работа с налоговой базой. По направлению «долговая нагрузка» рассматривался период 2001—2005 гг., причем значительное влияние на общую оценку по данному направлению оказали плановые показатели государственного долга и расходов по его обслуживанию.
По трем остальным направлениям оценки платежеспособности анализу подлежала фактическая ситуация, сложившаяся в 1999—2001 гг.
Оценка по направлению «Диверсификация и качество налоговой базы» проводится по двум индикаторам: доля налоговых поступлений от пяти крупнейших налогоплательщиков в структуре налоговых доходов и доля денежных средств в структуре налоговых поступлений от пяти крупнейших налогоплательщиков. Лидером по направлению является Тверская область, где доля поступлений от пяти крупнейших налогоплательщиков ниже, чем в остальных оцениваемых регионах. Следует отметить, что у ряда региональных администраций при формировании данных о поступлениях от пяти крупнейших налогоплательщиков возникли значительные сложности, связанные с отказами территориальных управлений МНС России предоставлять такую информацию. Оценка достоверности программы реформирования и ее обоснованности проводилась на этапе оценки заявки для установления реальной готовности субъекта РФ реализовать данную программу реформирования.
Проведенный анализ позволил сделать следующие выводы. Наименее подготовленной оказалась программа реформирования Республики Марий Эл, в которой были представлены обоснования лишь части мероприятий программы, кроме того не были рассмотрены возможные риски и альтернативы. В программе реформирования не были определены механизмы финансирования и управления. Кроме того, она не была утверждена, не согласована с муниципальными образованиями и не публиковалась.
Низкую оценку получила также программа реформирования Красноярского края, поскольку ее статус не подтвержден (она не утверждена представителями органов власти, не согласована с муниципальными образованиями и не опубликована), а обоснование мероприятий, риски и альтернативы рассмотрены поверхностно. Уровень обоснованности программ реформирования Калужской и Ленинградской областей, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа признан как средний. В программах этих регионов не рассмотрены некоторые вопросы, однако эти пробелы не должны помешать полноценной реализации заявленных в программах реформирования мероприятий. Вместе с тем следует отметить, что программа реформирования Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа — единственная из всех регионов, которая была утверждена законодательной властью, что подтверждает серьезность намерений региональных властей в проведении реформы. Наиболее обоснованными были признаны программы реформирования Ставропольского края, Пермской и Тверской областей.
В их программах достаточно подробно рассмотрены все элементы программы, предусмотренные методикой оценки заявок. Все программы реформирования были утверждены исполнительной властью, опубликованы и согласованы с муниципальными образованиями. Кроме того, программа реформирования Ставропольского края получила одобрение органа законодательной власти. Результаты, достигнутые регионами в рамках реализации программы реформирования, могут быть охарактеризованы следующим образом.
«Бюджет и бюджетный процесс»
На этапе оценки заявки в течение последних трех лет принимать законы о региональном бюджете до начала финансового года удавалось лишь властям Ленинградской и Пермской областей (мероприятия L1). У остальных субъектов РФ — участников третьего конкурса — часты, особенно в прошлом, случаи принятия законов о бюджете после начала финансового года, что не в полной мере отвечает требованиям Бюджетного кодекса. У этого явления были свои объективные причины: задержка с принятием федерального бюджета не позволяла своевременно планировать объемы поступлений финансовой помощи из федерального бюджета. На сегодняшний день на федеральном уровне ситуация изменилась в лучшую сторону, и региональные власти также планируют улучшить организацию этого этапа бюджетного процесса.
«Межбюджетные отношения»
Вопросы разграничения расходных полномочий по нормативному правовому регулированию, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг (мероприятие М2) были наиболее подробно проработаны на этапе оценки заявки в Калужской и Пермской областях. В Ставропольском крае, Калужской, Пермской и Тверской областях законодательно закреплен запрет на принятие региональных законов, увеличивающих объем «наведенных расходов» на местные бюджеты, без передачи источников финансирования. Реализация мероприятия была сопряжена с целым рядом проблем, связанных с разработкой одновременно с реализацией первого этапа программы реформирования пакета федеральных законов, касающихся разграничения расходных полномочий (в рамках работы комиссии Д. Козака). Однако одним из активных участников работы комиссии (а именно — Ставропольским краем) были приняты новые нормативные документы, касающиеся разграничения расходных полномочий, что позволило повысить оценку краю по данному мероприятию. Прогресс на первом этапе достигнут Ставропольским краем, который включил ФРМФ в бюджет 2004 г. и принял весь пакет нормативных документов, необходимых для реализации конкурса муниципалитетов, желающих принять участие в программе реформирования муниципальных финансов.
николай Смирнов, министр финансов Чувашской республики. "Появилась возможность более эффективного проыедения анализа исполнения бюджета, правтельство Чувашской республики распологает достаточной инфорацией о предстоящих расходяах, вытекающих из заключенных договоров ю.джетополучателями на приобретение товаров и услуг, повышается оперативность при осуществлении финансирования расходов социально-экономической значимости"
«Налоговая политика»
В ходе реализации первого этапа программы реформирования в Ставропольском крае и Калужской области утверждена концепция развития налоговой базы региона, налажено ведение реестра крупнейших налогоплательщиков. В Ставропольском крае сумма налоговой недоимки по итогам первого полугодия 2003 г. сократилась. В Калужской, Пермской и Тверской областях прекращена практика вмешательства администрации в отношения между естественными монополями и их контрагентами. Список организаций, запрещенных к отключению, является закрытым и соответствует федеральному. Кроме того, в Пермской области удалось также полностью погасить долг бюджетных учреждений перед естественными монополиями, обеспечить соблюдение лимитов потребления их услуг. В Пермской области и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО создана межведомственная рабочая группа по устранению административных барьеров. А в Ставропольском крае создан единый лицензирующий орган, в функции которого входит лицензирование всех видов деятельности, отнесенных к компетенции субъектов РФ. В Ставропольском крае, Калужской, Пермской и Тверской областях утверждены нормативно-правовыми актами процедуры предоставления налоговых льгот и изменения сроков уплаты налогов. В Ставропольском крае и Пермской области начался процесс замены налоговых льгот предоставлением отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов и инвестиционных налоговых кредитов.
«Тарифная политика»
Для оценки состояния жилищно-коммунального хозяйства в субъектах РФ, а также деятельности органов государственной власти в сфере реформирования этого сектора экономики, проводилась оценка уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, а также уровня перекрестного субсидирования, установленного в регионах. Перекрестное субсидирование в той или иной степени отмечалось на этапе оценки заявки во всех регионах-участниках. Наибольшие объемы перекрестного субсидирования имели место в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе и Калужской области. Несколько лучше обстоят дела с перекрестным субсидированием в Республике Марий Эл и Пермской области. В остальных регионах перекрестное субсидирование также имеет место, но в значительно меньших масштабах. При этом тарифы на ЖКУ для предприятий превышали тарифы для населения в 1,5—3 раза в Красноярском и Ставропольском краях, а также Ленинградской и Тверской областях; в 3—5 раз — в Республике Марий Эл и Пермской области; более чем в 7 раз — в Таймырском (Долгано-Ненецком ) автономном округе. На первом этапе реализации программы реформирования соотношение тарифов, установленных для предприятий, с тарифами, для населения сократилось в Калужской области (тарифы на коммунальные услуги, установленные для предприятий региона, превышают тарифы, установленные для населения более чем в 3 раза) и в Пермской области, где тарифы на коммунальные услуги, установленные для предприятий региона, превышают тарифы, установленные для населения более чем в 1,5 раза.
Владимир Панферов, заместитель начальника управления финансов Самарской области. "В рамках реализации первого и второго этапов Программы реформирования нами были подготовлены и опубликованы в самарских СМИ прогнозы основных показателей областного бюджета на три ближайших бюджетных года"
«Долговая политика»
Положительную оценку по мероприятию «Обслуживание и погашение долговых обязательств субъекта РФ, работа с кредиторской задолженностью бюджетных учреждений перед поставщиками топлива и энергии» на этапе оценки заявки не получил ни один из оцениваемых регионов — в связи с наличием просроченных (неурегулированных) долговых обязательств. На первом этапе реализации программы реформирования просроченные долговые обязательства удалось ликвидировать Ставропольскому краю, Калужской и Пермской областям. В Калужской области и Ставропольском крае просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений составила менее 20% от всех доходов бюджета. Размер задолженности бюджетных учреждений перед поставщиками топлива и энергии не превышает 50% от доходов бюджета в годовом исчислении. В Ставропольском крае обслуживание и погашение государственного долга в течение финансового года осуществлялись строго в соответствии со сроками и объемами, установленными при принятии обязательств. Подписаны договоры о реструктуризации задолженности бюджетных учреждений перед поставщиками топлива и энергии. В Пермской области обслуживание и погашение государственного долга в течение последних 2,5 финансовых лет осуществлялось строго в соответствии со сроками и объемами, установленными долговыми обязательствами; отсутствует просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений.
«Управление собственностью»
Во всех субъектах РФ — участниках третьего конкурса на этапе оценки заявки на систематической основе осуществлялся учет величины и структуры регионального и муниципального имущества. На первом этапе реализации программы реформирования в Ставропольском крае и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО были разработаны и приняты концепции управления имуществом субъекта. Новая концепция была принята и в Пермской области. Анализ ряда нормативных документов Калужской области также позволил признать наличие концептуальных основ управления имуществом. Во всех четырех указанных регионах проводится финансовый анализ эффективности работы хозяйственных обществ и товариществ, акции (доли, вклады) которых находятся в собственности субъекта РФ. Сформированы базы данных о деятельности указанных хозяйственных обществ и товариществ.
В Ставропольском крае, Калужской области и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО также проводится финансовый анализ эффективности работы ГУПов, созданных на базе имущества субъекта РФ; формируются базы данных о деятельности ГУПов. В Ставропольском крае, Калужской и Пермской областях нормативно-правовым актом субъекта РФ утвержден пакет документов для передачи в доверительное управление собственности субъекта РФ.
В указанных регионах в течение двух последних завершенных финансовых лет наблюдается также рост суммы доходов от использования и продажи имущества субъекта РФ.
Концепции управления муниципальным имуществом приняты в Ставропольском крае, Калужской области и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. В Ставропольском крае нормативно-правовыми актами установлены доли прибыли МУПов, подлежащей отчислению в бюджет субъекта РФ.
«Критерии расходования бюджетных средств»
На первом этапе реализации программы реформирования пакет документов, предусматривающих предоставление претендентом на получение бюджетной гарантии залога и финансово-экономической информации, был разработан в Ставропольском крае, Калужской, Ленинградской, Пермской областях и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. Законодательно этот пакет документов утвержден в Ставропольском крае, Ленинградской и Тверской областях и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. Четкий формальный алгоритм определения размера залога, платы за гарантию и доли заимствований, которые могут быть гарантированы, установлен в Ставропольском крае.
Несистематические опросы населения о качестве предоставления бюджетных услуг проводились на первом этапе реализации программы реформирования в Ставропольском крае, Калужской, Пермской и Тверской областях и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. При составлении регионального бюджета учет результатов опросов населения о качестве предоставляемых бюджетных услуг осуществлялся в Ставропольском крае и Тверской области. В Ставропольском крае нормативно-правовым актом утвержден перечень видов бюджетных услуг, о качестве предоставления которых должны проводиться опросы населения, и порядок проведения таких опросов.
Виктория Голубцова, начальник главного финансового управленяи Челябинской области. "Экономический эффект от мероприятий по учету бюджетных обязательств и проведению конкурсов и котировок составил около 1 млрд. руб. И это лишь видимая часть результата"
«Аудит»
На первом этапе реализации программы были представлены подтверждения публикации в СМИ результатов аудита бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений в Республике Марий Эл, Ставропольском крае, Калужской области и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. Кроме того, в Республике Марий Эл, Ставропольском крае и Калужской области был проведен внутренний аудит отчетности об исполнении бюджета субъекта РФ. В Ставропольском крае разработана и утверждена нормативно-правовым актом конкурсная процедура отбора независимых аудиторов для проверки отчетности об исполнении бюджета субъекта РФ.
К моменту оценки результатов реализации первого этапа программы реформирования во всех субъектах в составе администрации было сформировано подразделение, в задачи которого входит систематическое проведение проверок эффективности деятельности государственных учреждений по распоряжению имуществом. Методика проведения проверок утверждена в ходе реализации первого этапа в Республике Марий Эл, Ставропольском крае и Пермской области.
«Управление бюджетными расходами»
На этапе оценки заявок механизм государственного и муниципального заказа получил законодательное закрепление лишь в Ставропольском и Красноярском краях, в Калужской области. Размещение государственного заказа в большинстве регионов осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» без дополнительного правового регулирования вопросов закупок на региональном уровне. Такое нежелание субъектов РФ вводить на региональном уровне положения в развитие федеральных норм во многом может быть объяснено отсутствием на федеральном уровне жесткого требования о необходимости регулирования ряда процедур, связанных с размещением государственного заказа, региональными правовыми актами.
На этапе оценки заявки в Ставропольском крае были созданы элементы системы мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов в области образования и здравоохранения. Качественный анализ результативности бюджетных расходов как обязательный элемент бюджетного процесса осуществляется в Республике Марий Эл, Пермской и Тверской областях.
Правовые акты, регламентирующие вопросы оказания адресной социальной помощи, к моменту оценки заявки были приняты во многих субъектах Федерации — участниках третьего конкурса. Наиболее проработанной признана система оказания адресной социальной помощи в Тверской области, где была внедрена система регистрации малоимущих, а также разработана формализованная методика для определения принадлежности человека к получателям адресной социальной помощи. Вместе с тем ни в одном субъекте РФ не была утверждена концепция перехода на единое социальное пособие.
На итоговую оценку заявки субъектов оказала влияние структура представленных регионами-претендентами планов использования средств ФРРФ. Чем больший объем средств регион планировал направить на реализацию программы реформирования, тем более высокая оценка ему присваивалась.
Кроме реализации программы реформирования финансов регионы имеют также право направлять средства ФРРФ на погашение долговых обязательств и кредиторской задолженности, осуществление социальных расходов и капитальных вложений в социальную инфраструктуру.
Наивысшая оценка по плану использования средств ФРРФ была получена Пермской областью, поскольку все субсидии из ФРРФ область предполагала направить на реализацию программы реформирования.
Средняя по оценке группа сформирована из Ставропольского края (здесь более 50% средств планировалось направить на реализацию программы реформирования, остальное — на погашение долговых обязательств), Калужской и Тверской областей, где значительную часть средств предполагалось использовать на осуществление мероприятий программы реформирования, а часть расходов предусматривалась для погашения долговых обязательств и осуществления капитальных вложений в социальную инфраструктуру.
В группу планов использования средств ФРРФ, получивших наименьшие оценки, вошли планы Красноярского края, Ленинградской области и Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО. В указанной группе регионов средства распределены по всем возможным направлениям использования средств.
В результате проведенной оценки заявок субъектов Федерации на участие в третьем конкурсе на получение субсидий из ФРРФ в пятерку лидеров были включены: Ставропольский край, Калужская, Пермская и Тверская области, а также Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО. В разряд резервных регионов (т. е. тех, которые получают право на получение средств ФРРФ только в случае, если программа реформирования не реализована каким-либо из регионов-победителей) попали Республика Марий Эл, Красноярский край и Ленинградская область.
Количественные оценки результатов реализации программы реформирования по восьми регионам, подавшим отчет о реализации первого этапа программы реформирования региональных финансов, приведены в таблице. Для каждого из восьми регионов показано, какому уровню он соответствовал на этапе оценки заявки (А), на первом этапе (1) — в случае если оценка по сравнению с исходной изменилась.
Следует отметить, что разработанная для первого конкурса процедура отбора регионов оставалась неизменной в течение всего процесса реализации проекта. Что же касается блока, который относится непосредственно к содержательной стороне программ реформирования (т. е. того набора мероприятий, которые должны быть реализованы), то их состав претерпевал некоторые изменения от конкурса к конкурсу.
С одной стороны, требовали уточнения отдельные формулировки показателей (уровней) мероприятий, характеризующих качество управления региональными финансами субъекта. С другой стороны, некоторые показатели теряли актуальность в связи с изменением экономической конъюнктуры и в связи с изменением федерального законодательства, а другие приобретали актуальность и требовали включения в программы реформирования региональных финансов.
Предлагаем вниманию читателей выдержки из аналитического обзора по ситуации в регионах — победителях трех конкурсов на получение средств ФРРФ.
По трем остальным направлениям оценки платежеспособности анализу подлежала фактическая ситуация, сложившаяся в 1999—2001 гг.
Оценка по направлению «Диверсификация и качество налоговой базы» проводится по двум индикаторам: доля налоговых поступлений от пяти крупнейших налогоплательщиков в структуре налоговых доходов и доля денежных средств в структуре налоговых поступлений от пяти крупнейших налогоплательщиков. Лидером по направлению является Тверская область, где доля поступлений от пяти крупнейших налогоплательщиков ниже, чем в остальных оцениваемых регионах. Следует отметить, что у ряда региональных администраций при формировании данных о поступлениях от пяти крупнейших налогоплательщиков возникли значительные сложности, связанные с отказами территориальных управлений МНС России предоставлять такую информацию. Оценка достоверности программы реформирования и ее обоснованности проводилась на этапе оценки заявки для установления реальной готовности субъекта РФ реализовать данную программу реформирования.
Проведенный анализ позволил сделать следующие выводы. Наименее подготовленной оказалась программа реформирования Республики Марий Эл, в которой были представлены обоснования лишь части мероприятий программы, кроме того не были рассмотрены возможные риски и альтернативы. В программе реформирования не были определены механизмы финансирования и управления. Кроме того, она не была утверждена, не согласована с муниципальными образованиями и не публиковалась.
Низкую оценку получила также программа реформирования Красноярского края, поскольку ее статус не подтвержден (она не утверждена представителями органов власти, не согласована с муниципальными образованиями и не опубликована), а обоснование мероприятий, риски и альтернативы рассмотрены поверхностно. Уровень обоснованности программ реформирования Калужской и Ленинградской областей, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа признан как средний. В программах этих регионов не рассмотрены некоторые вопросы, однако эти пробелы не должны помешать полноценной реализации заявленных в программах реформирования мероприятий. Вместе с тем следует отметить, что программа реформирования Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа — единственная из всех регионов, которая была утверждена законодательной властью, что подтверждает серьезность намерений региональных властей в проведении реформы. Наиболее обоснованными были признаны программы реформирования Ставропольского края, Пермской и Тверской областей.
В их программах достаточно подробно рассмотрены все элементы программы, предусмотренные методикой оценки заявок. Все программы реформирования были утверждены исполнительной властью, опубликованы и согласованы с муниципальными образованиями. Кроме того, программа реформирования Ставропольского края получила одобрение органа законодательной власти. Результаты, достигнутые регионами в рамках реализации программы реформирования, могут быть охарактеризованы следующим образом.
«Бюджет и бюджетный процесс»
На этапе оценки заявки в течение последних трех лет принимать законы о региональном бюджете до начала финансового года удавалось лишь властям Ленинградской и Пермской областей (мероприятия L1). У остальных субъектов РФ — участников третьего конкурса — часты, особенно в прошлом, случаи принятия законов о бюджете после начала финансового года, что не в полной мере отвечает требованиям Бюджетного кодекса. У этого явления были свои объективные причины: задержка с принятием федерального бюджета не позволяла своевременно планировать объемы поступлений финансовой помощи из федерального бюджета. На сегодняшний день на федеральном уровне ситуация изменилась в лучшую сторону, и региональные власти также планируют улучшить организацию этого этапа бюджетного процесса.
«Межбюджетные отношения»
Вопросы разграничения расходных полномочий по нормативному правовому регулированию, финансированию и организации предоставления бюджетных услуг (мероприятие М2) были наиболее подробно проработаны на этапе оценки заявки в Калужской и Пермской областях. В Ставропольском крае, Калужской, Пермской и Тверской областях законодательно закреплен запрет на принятие региональных законов, увеличивающих объем «наведенных расходов» на местные бюджеты, без передачи источников финансирования. Реализация мероприятия была сопряжена с целым рядом проблем, связанных с разработкой одновременно с реализацией первого этапа программы реформирования пакета федеральных законов, касающихся разграничения расходных полномочий (в рамках работы комиссии Д. Козака). Однако одним из активных участников работы комиссии (а именно — Ставропольским краем) были приняты новые нормативные документы, касающиеся разграничения расходных полномочий, что позволило повысить оценку краю по данному мероприятию. Прогресс на первом этапе достигнут Ставропольским краем, который включил ФРМФ в бюджет 2004 г. и принял весь пакет нормативных документов, необходимых для реализации конкурса муниципалитетов, желающих принять участие в программе реформирования муниципальных финансов.
«Налоговая политика»
В ходе реализации первого этапа программы реформирования в Ставропольском крае и Калужской области утверждена концепция развития налоговой базы региона, налажено ведение реестра крупнейших налогоплательщиков. В Ставропольском крае сумма налоговой недоимки по итогам первого полугодия 2003 г. сократилась. В Калужской, Пермской и Тверской областях прекращена практика вмешательства администрации в отношения между естественными монополями и их контрагентами. Список организаций, запрещенных к отключению, является закрытым и соответствует федеральному. Кроме того, в Пермской области удалось также полностью погасить долг бюджетных учреждений перед естественными монополиями, обеспечить соблюдение лимитов потребления их услуг. В Пермской области и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО создана межведомственная рабочая группа по устранению административных барьеров. А в Ставропольском крае создан единый лицензирующий орган, в функции которого входит лицензирование всех видов деятельности, отнесенных к компетенции субъектов РФ. В Ставропольском крае, Калужской, Пермской и Тверской областях утверждены нормативно-правовыми актами процедуры предоставления налоговых льгот и изменения сроков уплаты налогов. В Ставропольском крае и Пермской области начался процесс замены налоговых льгот предоставлением отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов и инвестиционных налоговых кредитов.
«Тарифная политика»
Для оценки состояния жилищно-коммунального хозяйства в субъектах РФ, а также деятельности органов государственной власти в сфере реформирования этого сектора экономики, проводилась оценка уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, а также уровня перекрестного субсидирования, установленного в регионах. Перекрестное субсидирование в той или иной степени отмечалось на этапе оценки заявки во всех регионах-участниках. Наибольшие объемы перекрестного субсидирования имели место в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе и Калужской области. Несколько лучше обстоят дела с перекрестным субсидированием в Республике Марий Эл и Пермской области. В остальных регионах перекрестное субсидирование также имеет место, но в значительно меньших масштабах. При этом тарифы на ЖКУ для предприятий превышали тарифы для населения в 1,5—3 раза в Красноярском и Ставропольском краях, а также Ленинградской и Тверской областях; в 3—5 раз — в Республике Марий Эл и Пермской области; более чем в 7 раз — в Таймырском (Долгано-Ненецком ) автономном округе. На первом этапе реализации программы реформирования соотношение тарифов, установленных для предприятий, с тарифами, для населения сократилось в Калужской области (тарифы на коммунальные услуги, установленные для предприятий региона, превышают тарифы, установленные для населения более чем в 3 раза) и в Пермской области, где тарифы на коммунальные услуги, установленные для предприятий региона, превышают тарифы, установленные для населения более чем в 1,5 раза.
«Долговая политика»
Положительную оценку по мероприятию «Обслуживание и погашение долговых обязательств субъекта РФ, работа с кредиторской задолженностью бюджетных учреждений перед поставщиками топлива и энергии» на этапе оценки заявки не получил ни один из оцениваемых регионов — в связи с наличием просроченных (неурегулированных) долговых обязательств. На первом этапе реализации программы реформирования просроченные долговые обязательства удалось ликвидировать Ставропольскому краю, Калужской и Пермской областям. В Калужской области и Ставропольском крае просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений составила менее 20% от всех доходов бюджета. Размер задолженности бюджетных учреждений перед поставщиками топлива и энергии не превышает 50% от доходов бюджета в годовом исчислении. В Ставропольском крае обслуживание и погашение государственного долга в течение финансового года осуществлялись строго в соответствии со сроками и объемами, установленными при принятии обязательств. Подписаны договоры о реструктуризации задолженности бюджетных учреждений перед поставщиками топлива и энергии. В Пермской области обслуживание и погашение государственного долга в течение последних 2,5 финансовых лет осуществлялось строго в соответствии со сроками и объемами, установленными долговыми обязательствами; отсутствует просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений.
«Управление собственностью»
Во всех субъектах РФ — участниках третьего конкурса на этапе оценки заявки на систематической основе осуществлялся учет величины и структуры регионального и муниципального имущества. На первом этапе реализации программы реформирования в Ставропольском крае и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО были разработаны и приняты концепции управления имуществом субъекта. Новая концепция была принята и в Пермской области. Анализ ряда нормативных документов Калужской области также позволил признать наличие концептуальных основ управления имуществом. Во всех четырех указанных регионах проводится финансовый анализ эффективности работы хозяйственных обществ и товариществ, акции (доли, вклады) которых находятся в собственности субъекта РФ. Сформированы базы данных о деятельности указанных хозяйственных обществ и товариществ.
В Ставропольском крае, Калужской области и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО также проводится финансовый анализ эффективности работы ГУПов, созданных на базе имущества субъекта РФ; формируются базы данных о деятельности ГУПов. В Ставропольском крае, Калужской и Пермской областях нормативно-правовым актом субъекта РФ утвержден пакет документов для передачи в доверительное управление собственности субъекта РФ.
В указанных регионах в течение двух последних завершенных финансовых лет наблюдается также рост суммы доходов от использования и продажи имущества субъекта РФ.
Концепции управления муниципальным имуществом приняты в Ставропольском крае, Калужской области и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. В Ставропольском крае нормативно-правовыми актами установлены доли прибыли МУПов, подлежащей отчислению в бюджет субъекта РФ.
«Критерии расходования бюджетных средств»
На первом этапе реализации программы реформирования пакет документов, предусматривающих предоставление претендентом на получение бюджетной гарантии залога и финансово-экономической информации, был разработан в Ставропольском крае, Калужской, Ленинградской, Пермской областях и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. Законодательно этот пакет документов утвержден в Ставропольском крае, Ленинградской и Тверской областях и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. Четкий формальный алгоритм определения размера залога, платы за гарантию и доли заимствований, которые могут быть гарантированы, установлен в Ставропольском крае.
Несистематические опросы населения о качестве предоставления бюджетных услуг проводились на первом этапе реализации программы реформирования в Ставропольском крае, Калужской, Пермской и Тверской областях и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. При составлении регионального бюджета учет результатов опросов населения о качестве предоставляемых бюджетных услуг осуществлялся в Ставропольском крае и Тверской области. В Ставропольском крае нормативно-правовым актом утвержден перечень видов бюджетных услуг, о качестве предоставления которых должны проводиться опросы населения, и порядок проведения таких опросов.
«Аудит»
На первом этапе реализации программы были представлены подтверждения публикации в СМИ результатов аудита бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений в Республике Марий Эл, Ставропольском крае, Калужской области и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО. Кроме того, в Республике Марий Эл, Ставропольском крае и Калужской области был проведен внутренний аудит отчетности об исполнении бюджета субъекта РФ. В Ставропольском крае разработана и утверждена нормативно-правовым актом конкурсная процедура отбора независимых аудиторов для проверки отчетности об исполнении бюджета субъекта РФ.
К моменту оценки результатов реализации первого этапа программы реформирования во всех субъектах в составе администрации было сформировано подразделение, в задачи которого входит систематическое проведение проверок эффективности деятельности государственных учреждений по распоряжению имуществом. Методика проведения проверок утверждена в ходе реализации первого этапа в Республике Марий Эл, Ставропольском крае и Пермской области.
«Управление бюджетными расходами»
На этапе оценки заявок механизм государственного и муниципального заказа получил законодательное закрепление лишь в Ставропольском и Красноярском краях, в Калужской области. Размещение государственного заказа в большинстве регионов осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» без дополнительного правового регулирования вопросов закупок на региональном уровне. Такое нежелание субъектов РФ вводить на региональном уровне положения в развитие федеральных норм во многом может быть объяснено отсутствием на федеральном уровне жесткого требования о необходимости регулирования ряда процедур, связанных с размещением государственного заказа, региональными правовыми актами.
На этапе оценки заявки в Ставропольском крае были созданы элементы системы мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов в области образования и здравоохранения. Качественный анализ результативности бюджетных расходов как обязательный элемент бюджетного процесса осуществляется в Республике Марий Эл, Пермской и Тверской областях.
Правовые акты, регламентирующие вопросы оказания адресной социальной помощи, к моменту оценки заявки были приняты во многих субъектах Федерации — участниках третьего конкурса. Наиболее проработанной признана система оказания адресной социальной помощи в Тверской области, где была внедрена система регистрации малоимущих, а также разработана формализованная методика для определения принадлежности человека к получателям адресной социальной помощи. Вместе с тем ни в одном субъекте РФ не была утверждена концепция перехода на единое социальное пособие.
На итоговую оценку заявки субъектов оказала влияние структура представленных регионами-претендентами планов использования средств ФРРФ. Чем больший объем средств регион планировал направить на реализацию программы реформирования, тем более высокая оценка ему присваивалась.
Кроме реализации программы реформирования финансов регионы имеют также право направлять средства ФРРФ на погашение долговых обязательств и кредиторской задолженности, осуществление социальных расходов и капитальных вложений в социальную инфраструктуру.
Наивысшая оценка по плану использования средств ФРРФ была получена Пермской областью, поскольку все субсидии из ФРРФ область предполагала направить на реализацию программы реформирования.
Средняя по оценке группа сформирована из Ставропольского края (здесь более 50% средств планировалось направить на реализацию программы реформирования, остальное — на погашение долговых обязательств), Калужской и Тверской областей, где значительную часть средств предполагалось использовать на осуществление мероприятий программы реформирования, а часть расходов предусматривалась для погашения долговых обязательств и осуществления капитальных вложений в социальную инфраструктуру.
В группу планов использования средств ФРРФ, получивших наименьшие оценки, вошли планы Красноярского края, Ленинградской области и Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО. В указанной группе регионов средства распределены по всем возможным направлениям использования средств.
В результате проведенной оценки заявок субъектов Федерации на участие в третьем конкурсе на получение субсидий из ФРРФ в пятерку лидеров были включены: Ставропольский край, Калужская, Пермская и Тверская области, а также Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО. В разряд резервных регионов (т. е. тех, которые получают право на получение средств ФРРФ только в случае, если программа реформирования не реализована каким-либо из регионов-победителей) попали Республика Марий Эл, Красноярский край и Ленинградская область.
Количественные оценки результатов реализации программы реформирования по восьми регионам, подавшим отчет о реализации первого этапа программы реформирования региональных финансов, приведены в таблице. Для каждого из восьми регионов показано, какому уровню он соответствовал на этапе оценки заявки (А), на первом этапе (1) — в случае если оценка по сравнению с исходной изменилась.
Следует отметить, что разработанная для первого конкурса процедура отбора регионов оставалась неизменной в течение всего процесса реализации проекта. Что же касается блока, который относится непосредственно к содержательной стороне программ реформирования (т. е. того набора мероприятий, которые должны быть реализованы), то их состав претерпевал некоторые изменения от конкурса к конкурсу.
С одной стороны, требовали уточнения отдельные формулировки показателей (уровней) мероприятий, характеризующих качество управления региональными финансами субъекта. С другой стороны, некоторые показатели теряли актуальность в связи с изменением экономической конъюнктуры и в связи с изменением федерального законодательства, а другие приобретали актуальность и требовали включения в программы реформирования региональных финансов.
По материалам Минфина РФ
Журнал «Бюджет» №8 август 2004 г.
