На этой неделе минэкономразвития внесет на межведомственное согласование проект закона о государственных закупках с рабочим названием "О контрактной системе в Российской Федерации", который должен заменить действующий закон о государственных закупках N 94-ФЗ.
- Алексей Евгеньевич, чем вызвана необходимость изменения законодательства о госзакупках?
- В первую очередь сегодня мы имеем недоверие общества к системе государственных закупок, к процедурам, открытости и честности проведения госзаказа. Причем недоверие у всех: и у бизнеса, и у самих чиновников. Кроме того, существующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла государственных закупок. Принятый в 2005 году Федеральный закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" регулирует, по сути, процедуру организации торгов. При этом в законе крайне ограничены варианты допустимых способов размещения заказа. Не задействован инновационный потенциал государственного и муниципального заказа в интересах модернизации отечественной экономики.
Существующие ныне процедуры позволяют участвовать в размещении заказа и побеждать поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим возможностями для исполнения государственного или муниципального контракта. Кроме того, предусмотренные законодательством механизмы обеспечения качества в основном направлены на применение санкций к поставщику по факту невыполненного контракта. В результате мы имеем двойной ущерб: не выполнен заказ по закупке товаров, работ и услуг необходимого качества, бюджетные средства не освоены и возвращены в бюджет.
Более того, с 2006 года регистрируется кардинальное увеличение государственного заказа, размещаемого на внеконкурсной основе, - антикоррупционный потенциал 94-ФЗ исчерпан.
- Но ведь именно минэкономразвития в свое время было разработчиком данного закона, вы и сегодня продолжаете править его. Не проще ли и дальше работать в этом направлении, а не разрабатывать новую систему?
- Мы не снимаем с себя ответственности за действующий закон. Последние серьезные поправки, которые были приняты в мае, являются мостиком между процедурным законом 94-ФЗ и будущей федеральной контрактной системой. Править дальше его нельзя. В закон и так внесено более 20 пакетов поправок. Необходимо пересмотреть сам подход к регулированию закупок.
Принятый в 2005 году Федеральный закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" был абсолютно революционным для своего времени, благодаря ему были достаточно жестко отрегулированы процедуры проведения закупок, бизнес и общество получили доступ к информации о государственных конкурсах.
Но 94-й закон был направлен на решение достаточно узкого спектра задач, сейчас необходима принципиально новая правовая база для обеспечения качества закупок. От идеи прозрачной и эффективно администрируемой процедуры размещения заказа, лежащей в основе 94-го закона, необходимо переходить к идеологии эффективного управления всем циклом закупки. Это означает включение в единое правовое пространство этапа планирования закупок, осуществления конкурсных процедур, а затем и аудита выполненных контрактов.
Для государства это означает, что закупаться будет именно то, в том объеме и того качества, которые реально необходимы для удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Для общества переход к контрактной системе - это принципиально новый уровень прозрачности и публичного контроля. Если сейчас гражданские активисты находят и опротестовывают отдельные неадекватные заказы, то в логике контрактной системы оспорить закупку можно будет еще на стадии ее планирования. В принципе, все планы по закупкам из средств бюджетов всех уровней будут доступны общественности, заказчики обязаны будут обосновывать как саму потребность в закупке, так и ее стоимость. Это практически исключает закупки по неадекватным ценам и закупки предметов роскоши - то, с чем сейчас борются гражданские активисты. Более того, невозможными станут и совершенно недоступные для администрирования в рамках действующего сейчас законодательства другие "ненужные" закупки. Так, аудит выполненных контрактов сделает невозможным заведомо некачественное выполнение работ, благодаря которому, например, ремонт одного и того же участка дороги можно заказывать каждый год.
- В чем принципиальное отличие нового закона и контрактной системы от действующего порядка?
- Во-первых, федеральная контрактная система администрирует весь жизненный цикл государственного заказа: планирование закупки, конкурсная процедура, выполнение контракта, аудит результатов. Впервые предлагается регламентировать действия по прогнозированию и планированию обеспечения государственных и муниципальных нужд, установить состав обязательных документов планирования и определить порядок обоснования ключевых параметров планируемых контрактов в целях последующего мониторинга размещения и исполнения контрактов, анализа контрактных результатов. Во-вторых, вводится персональная ответственность государственного заказчика не только за соблюдение процедур, но и за результаты исполнения контракта. В-третьих, вводится более широкий набор инструментов размещения заказа и возможность определения процедуры отбора исполнителей госзаказчиком. При этом определенные ограничения, исключающие намеренное усложнение процедур для простых закупок или, напротив, излишнего усложнения для простых, в законе остаются. Но заказчик имеет возможность выбирать между несколькими равнозначными с точки зрения защиты конкуренции и обеспечения прозрачности процедуры вариантами, что дает ему возможность учитывать конкретную ситуацию закупки.
В-четвертых, законом предусмотрено создание центра ценовой информации, будет осуществляться постоянный мониторинг рынка, и заказчики будут иметь возможность адекватно оценивать стоимость закупаемых товаров, работ и услуг. И эта информация также будет доступна общественности.
В-пятых, вводится библиотека типовых контрактов. Это существенно облегчит переход к контрактной системе для заказчиков, а также унифицирует параметры государственных контрактов, по сути, это основа формирования единого правового поля госзаказа с понятными всем участникам правилами игры.
И еще одна характеристика нового закона, о которой стоит упомянуть: он будет проще и понятнее 94-ФЗ. И это совсем не малозначительная деталь. 94-ФЗ столько раз правили, он содержит столько отсылок, что, в конечном итоге, накопил такой объем внутренних противоречий, что его просто сложно не нарушить. Федеральная контрактная система будет понятна и прозрачна, в ней не будет "потайных ходов" и ловушек старого закона.
- Острую дискуссию вызывает сегодня вопрос о предварительной квалификации. Не получится ли, что предквалификация позволит "выбрасывать" из закупок неугодных участников? Какие требования смогут устанавливать заказчики?
- Предквалификация будет использоваться очень ограниченно, только в тех случаях, когда высоки риски от некачественного исполнения контракта, речь идет о сложной продукции, работах или услугах, которые, очевидно, может выполнить только квалифицированный исполнитель. В контрактной системе будут предложены четкие критерии закупок, для которых возможно проведение процедур с предквалификацией.
Возможные квалификационные требования и способы подтверждения исполнителем соответствия сейчас обсуждаются. В любом случае это будет закрытый и абсолютно понятный перечень. Мы полагаем, что это может быть правоспособность, финансовая устойчивость, наличие ресурсов для выполнения контракта, история выполнения государственных контрактов, наличие необходимых сертификатов, лицензий, допусков.
- А что будет с электронными торгами? Будут ли отменены обязательные электронные аукционы?
- Позиция министерства заключается в следующем: за электронными способами проведения торгов - будущее. И в рамках федеральной контрактной системы должны развиваться формы электронных закупок и по мере освоения технологий заказчиками всех уровней увеличиваться их объем. Но аукционы сами по себе, обычные или электронные, мы не считаем главным инструментом размещения заказа. Аукцион - это самая негибкая из процедур, когда оценка происходит пусть по самому объективному, но единственному критерию - цене. А это далеко не всегда эффективный способ определения победителя.
В проекте закона форма электронных аукционов остается, сохраняется и порядок определения перечня товаров, работ и услуг, которые могут закупаться только через аукционы. Но примат электронных аукционов, на котором настаивает Федеральная антимонопольная служба, мы не поддерживаем.
- Как планируется бороться с демпингом?
- Вопрос демпинга очень актуален. Цена действительно может быть низкой и реально, и искусственно. Как уже было сказано, закон предусматривает создание центра ценовой информации, осуществляющего постоянное исследование рыночной конъюнктуры. Этот центр должен дать заказчику инструмент не только определения начальной цены контракта, но и выявления заявок с аномально низкой ценой.
Мы предлагаем в случае подачи заявки с аномально низкой ценой наделить заказчика правом отклонить заявку по специальной процедуре. Решение и обоснование об отклонении заявки будет публиковаться заказчиком на официальном сайте о размещении заказа в сети Интернет.
Кроме того, законопроект предусматривает, что в случае подачи заявки с аномально низкой ценой участник размещения заказа обязан предоставить повышенное обеспечение исполнения государственного контракта в сравнении с общими требованиями обеспечения исполнения госконтракта.
- Будут ли расширены возможности финансирования и изменения параметров контракта?
- Подходы к финансированию будут меняться, здесь работы много.
Федеральная контрактная система, в первую очередь, предполагает большую гибкость авансирования контрактов, а также возможность переноса бюджетных средств на следующий год.
Расширение вариантов авансирования должно, с одной стороны, снизить риски заказчика, на случай недобросовестного поставщика, а с другой стороны, снизить издержки поставщика, который сейчас часто авансирует заказчика.
Законопроект предусматривает изменение порядка выделения подрядчикам авансов, а в ряде случаев увеличить объемы авансирования контрактов.
Что касается изменения параметров контракта, мы не считаем, что контракт - это замерший документ. Ситуация на тех или иных рынках динамично развивается, меняется рост цен, и это надо учитывать. Кроме того, могут меняться нормативно-правовые акты, влекущие существенное изменение условий выполнения контракта. Например, изменений требования к противопожарной безопасности или невозможность поставить товар в связи с его снятием с производства (например, лампы накаливания). Поэтому мы считаем, что по соглашению сторон и при наличии обстоятельств, оговоренных в законопроекте, можно разрешить менять условия контракта в определенных пределах (не более 10-20% количественного выражения условия контракта) при публичном оглашении такой возможности в документации о закупке и проекте контракта.
- Кто попадет под действие нового закона? Будут ли его нормы распространены на госкомпании и естественные монополии?
- Сейчас предпринимается ряд важных шагов по обеспечению прозрачности закупок госкомпаний, и это абсолютно необходимо, потому что госкомпании и естественные монополии представляют собой некую "серую зону" с точки зрения государственного администрирования. Мы подготовили свои предложения ко второму чтению законопроекта "О закупках товаров, работ, услуг государственными корпорациями (компаниями), субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса". Наши предложения полностью лежат в логике федеральной контрактной системы: мы считаем, что госкомпании, так же как и госзаказчики, должны публиковать планы закупок, информировать о торгах через сайт госзакупок zakupki.gov.ru, сообщать о фактах внесения изменений в контракты. Мы полагаем, что после определенного переходного периода госкорпорации, естественные монополии и комплекс ЖКХ должны будут подчиняться федеральной контрактной системе.
